公共協(xié)商：農(nóng)民工權(quán)益保障新途徑

【摘要】社會轉(zhuǎn)型期，農(nóng)民工由于受到城鄉(xiāng)二元體制以及自身弱勢地位影響，制度內(nèi)維權(quán)不暢、制度外維權(quán)受阻，權(quán)益難以得到保障?！肮矃f(xié)商”這一制度設(shè)計有助于保障農(nóng)民工的權(quán)益，促進(jìn)其參與社會政治生活，化解社會矛盾，解決社會沖突；有助于促進(jìn)公民政治，全民參與；有助于構(gòu)建和諧社會，促進(jìn)公民社會發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】公共協(xié)商 農(nóng)民工 權(quán)益保障 社會建設(shè)

2012年初，中央電視臺聚焦民生熱點(diǎn)“農(nóng)民工討薪”，新聞頻道連續(xù)報道7集《蹲點(diǎn)日記：楊立學(xué)討薪記》。引起很大社會反響?！缎侣劼?lián)播》中也播出4集連續(xù)報道，2013年央視新聞頻道再次集中報道楊立學(xué)幫人討薪，再次引起社會輿論對農(nóng)民工群體的社會權(quán)益保障的廣泛關(guān)注。

近年來，隨著中國轉(zhuǎn)型過程中形成發(fā)展中不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的問題依然突出，各種社會沖突和社會矛盾也日益顯現(xiàn)。各類農(nóng)民工權(quán)益受損的維權(quán)事件涵蓋了從農(nóng)村的農(nóng)民土地維權(quán)到城市的農(nóng)民工勞動維權(quán)，從公共領(lǐng)域的環(huán)境維權(quán)到針對私人領(lǐng)域的個人維權(quán)等諸多社會生活方面。如何妥善地解決社會轉(zhuǎn)型期下出現(xiàn)的各種社會問題、緩解社會沖突與矛盾、探索有效的矛盾化解機(jī)制，是我國社會管理的重要現(xiàn)實(shí)課題。“公共協(xié)商”理論提供了一個新的視角，通過多方協(xié)商、促進(jìn)農(nóng)民工參與政策制定與實(shí)施、最終保障、維護(hù)該群體的權(quán)益。這對創(chuàng)新社會主義管理制度建設(shè)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，社會進(jìn)步、建設(shè)和諧社會都有著十分重要的意義。

討薪路上公共協(xié)商顯雛形

在楊立學(xué)的個案中，我們看到政府、農(nóng)民工、企業(yè)三方之間的互動。而每次互動都離不開一個詞—協(xié)商。不管是企業(yè)的讓步，還是在楊立學(xué)給書記下跪，書記的調(diào)解中都隱隱透露著“公共協(xié)商”的影子。公共協(xié)商是指政治共同體成員參與公共討論和批判性地審視具有集體約束力的公共政策的過程。博曼指出，公共協(xié)商作為交換理性的對話性過程，目的是解決那些只有通過人際間的協(xié)作與合作才能解決的問題情形（Problematic situations）。根據(jù)這個定義，協(xié)商與其說是一種對話或辯論形式，不如說是一種共同的合作性活動。①美國學(xué)者諾埃里·麥加菲在《民主審議的三種模式》一文中分別闡述了三種頗具代表性的模式：（1）以偏好為基礎(chǔ)（preference - based）的協(xié)商民主模式。主要是通過政治科學(xué)對經(jīng)濟(jì)學(xué)語言和理論結(jié)構(gòu)的借鑒而實(shí)現(xiàn)的，強(qiáng)調(diào)協(xié)商最終的結(jié)果仍需轉(zhuǎn)化為某種社會排序。（2）理性程序主義（rational proceduralist）協(xié)商民主模式。它從羅爾斯的政治哲學(xué)和哈貝馬斯的話語倫理中生發(fā)出來，要求參與者根據(jù)協(xié)商的理由應(yīng)該是理性的，并能為所有人所接受；（3）綜合的（integrative）協(xié)商民主模式。與其他民主理論不同，商議性民主理論家們都強(qiáng)調(diào)，集體決定應(yīng)該由那些認(rèn)同理性和公正價值觀的參與者通過協(xié)商—對話、商談、辯論和審議而作出。商議能夠使一個復(fù)雜的、分化的政治共同體的成員，包括持不同政見者達(dá)成各方都能接受的具有合法性的決定。它不僅僅作為一種新的理論，還作為一種政治實(shí)踐形態(tài)在制定公共政策、化解社會矛盾中起到不可忽視的作用。

在楊立學(xué)討薪過程中，無論楊立學(xué)還是欠薪的企業(yè)雙方都認(rèn)為自己的作為合理合法。楊立學(xué)多次向其所屬的勞務(wù)公司和建筑公司討要欠薪，兩家公司卻互相推脫。楊立學(xué)認(rèn)為自己的勞動權(quán)受到了侵害，公司卻以內(nèi)部核算分歧而拒絕發(fā)薪。糾纏于勞動權(quán)或核算勞動量都無法取得任何進(jìn)展，最好的解決辦法是相關(guān)各方在地方上進(jìn)行包容的、無條件的直接理性對話，將雙方的需求進(jìn)行明確表達(dá)，經(jīng)過商談、磋商獲得各方都能接受的解決方案。楊立學(xué)在多方的促成下達(dá)成了政府、企業(yè)和自己的對話。在經(jīng)過多次協(xié)商會后，勞務(wù)公司的包工頭與建筑公司還是達(dá)成了協(xié)議，勞務(wù)公司在第二天提交農(nóng)民工工資發(fā)放表，建筑公司提取75萬元現(xiàn)金送到勞動監(jiān)察支隊(duì)，勞動監(jiān)察支隊(duì)確定發(fā)放地點(diǎn)和流程后，在共同監(jiān)督下，由勞務(wù)公司直接對農(nóng)民工發(fā)放。哈貝馬斯所強(qiáng)調(diào)的公正解決沖突的唯一基礎(chǔ)—包容性對話程序—在這一事件中可以清晰地呈現(xiàn)。協(xié)商民主促進(jìn)了旨在增加相互了解的對話：公民致力于通過討論而非其他方法解決沖突，這依賴于理性協(xié)商模式，而不是戰(zhàn)略性或工具性模式，避免了以往農(nóng)民工維權(quán)過程中出現(xiàn)的個人過激行為或群體性事件的發(fā)生。但楊立學(xué)只是一個個案，他能夠和勞務(wù)公司管理層以及相關(guān)職能部門對話，很大程度上依賴于政府的一位工作人員。因此，農(nóng)民工社會權(quán)益保障問題的解決需要依靠建立完善的協(xié)商制度，通過制度保障確保其參與到政治決策中來，才能使得社會政策切實(shí)反映農(nóng)民工群體的訴求，保障和維護(hù)農(nóng)民工群體的權(quán)益。

公共協(xié)商在農(nóng)民工維權(quán)多重困境中的嵌入

國家統(tǒng)計局發(fā)布的“2009年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告”顯示：2009年全國外出農(nóng)民工總量14533萬人，在外出農(nóng)民工中，住戶中外出農(nóng)民工11567萬人；舉家外出農(nóng)民工2966萬人。2011年的“農(nóng)民工調(diào)查監(jiān)測報告”顯示，2011年，全國農(nóng)民工總量達(dá)到25278萬人，比上年增加1055萬人，增長4.4%。其中，外出農(nóng)民工15863萬人，增加528萬人，增長3.4%。這樣一個數(shù)量龐大又保持穩(wěn)定增長的群體，卻往往在社會生活中遭遇各種各樣的侵權(quán)行為。正式制度運(yùn)作不暢、非正式制度維權(quán)受阻、弱勢的社會地位、缺乏解決糾紛的機(jī)制是造成維權(quán)困境的多種因素。

正式制度運(yùn)作不暢導(dǎo)致合法權(quán)利受損。雖然我國《勞動法》、《社會保障法》明確規(guī)定了勞動者所應(yīng)享有的權(quán)利和義務(wù)。但根據(jù)“2012年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告”，在實(shí)際生活中，外出受雇農(nóng)民工，被雇主或單位拖欠工資的占0.8%，被拖欠工資的外出農(nóng)民工主要還是集中在建筑業(yè)和制造業(yè)。雇主或單位為農(nóng)民工繳納養(yǎng)老保險、工傷保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險和生育保險的比例分別為13.9%、23.6%、16.7%、8%和5.6%，不同地區(qū)的農(nóng)民工社會保障狀況差異仍較大，中西部地區(qū)的農(nóng)民工參保比例比較接近，落后于在東部地區(qū)務(wù)工的農(nóng)民工。漸進(jìn)式改革使得在市場轉(zhuǎn)型的過程中，政治權(quán)力仍然繼續(xù)保持著對其他類型資本相當(dāng)?shù)目刂坪筒倏v能力，實(shí)質(zhì)性的改革措施有許多是通過“變通”的方式即正式制度非正式運(yùn)作的方式進(jìn)行的，地方性政策與國家法規(guī)之間存在著差異。農(nóng)民工群體的政治資本較弱，在權(quán)益保障中處于弱勢地位。目前我國依然是“強(qiáng)國家—弱社會”模式，特別是弱勢群體的聲音和力量十分弱小。弱者的聲音本來就不大，如果還要穿透重重阻隔才能傳到遠(yuǎn)處，這聲音就會更加微弱和失真。正式制度內(nèi)利益表達(dá)渠道不暢，會導(dǎo)致行動者對利益表達(dá)相關(guān)制度的認(rèn)同感下降，繼而尋求其他的表達(dá)方式。

制度外維權(quán)行動受阻。農(nóng)民工的基本利益受損，往往有較強(qiáng)的社會挫折感和相對剝奪感；面對利益受損，他們的選擇是：沉默（默默忍受）、個人吁請和集體行動。其中沉默、不行動是較為普遍的選擇；而吁請則呈現(xiàn)出激進(jìn)化趨向，公開的宣泄，變相的抵制和過激的行為成為個人吁請的突出表現(xiàn)形式；同時集體行動往往以群體性事件的形式出現(xiàn)，甚至出現(xiàn)所謂的“惡性討薪”，以生命作為賭注、威脅以獲得勞動所得。而這也常常是在制度內(nèi)難以維權(quán)所進(jìn)行的制度外維權(quán)方式。而集體行動這一方式在過激的情緒刺激下也會出現(xiàn)威脅社會治安的行為，這使得農(nóng)民工的制度外維權(quán)方式得不到政府的支持。

農(nóng)民工弱勢地位導(dǎo)致農(nóng)民工無力維權(quán)。農(nóng)民工作為社會分層中的底層，自身弱勢地位導(dǎo)致維權(quán)過程中社會資源匱乏。在維權(quán)中，農(nóng)民工經(jīng)常出現(xiàn)信息匱乏、信息不對稱等情況。造成這種不對稱關(guān)系的原因有生產(chǎn)資料、社會資本占有的懸殊，信息占有的不對稱，組織化程度的不對稱，監(jiān)管機(jī)制的不到位等，正是這種不對稱的關(guān)系使感染者的權(quán)益得不到切實(shí)有效的保障，想進(jìn)行維權(quán)而無從入手。這也意味著弱勢群體僅僅依靠自身的力量很難或者很難迅速擺脫自身的困境，解決自己的問題。

解決糾紛機(jī)制的程序設(shè)置不合理。表面上看，中國社會成員的利益表達(dá)途徑比西方國家更加多樣化（例如信訪制度、人民代表制度、政治協(xié)商制度等），此外還有行政領(lǐng)導(dǎo)接待制度（如市長接待日、書記信箱、市長熱線等），但對農(nóng)民工群體而言，這些渠道在法律制度上并無任何保障，民眾只能寄希望于個別“好干部”的熱心和真誠，這樣的制度措施明顯帶有很大的隨意性和人治色彩。同時，農(nóng)民工群體通過信訪、法律等渠道維權(quán)的過程中還面臨著缺少必要的法律援助、舉證困難等問題。漫長的仲裁和訴訟程序，對于等著養(yǎng)家糊口的農(nóng)民工來說是無法等待的。在維權(quán)過程中，雖然政府提供了法律援助，但從長遠(yuǎn)來看，依靠援助機(jī)制不能從根本上解決問題。

在這樣一個制度內(nèi)外的相互矛盾困境中，農(nóng)民工的維權(quán)行動進(jìn)入了“死胡同”。利益表達(dá)渠道的暢通是消解社會不滿和沖突意識的重要因素，它本身可以成為一種下層不滿情緒的消防栓。公共協(xié)商則為提供暢通渠道提供了可能，將其嵌入到企業(yè)、政府、個人當(dāng)中可以起到消防栓的作用。在面對農(nóng)民工群體利益訴求受阻的情況下，通過“公共協(xié)商”能夠提高該群體參與能力，使他們參與到社會事務(wù)的決策當(dāng)中，充分表達(dá)自己的意見，并能確保其能夠忠實(shí)地傳達(dá)到相關(guān)各方。公共協(xié)商作為一種民主形式能夠與現(xiàn)有的信訪制度、法律援助等制度體系形成良好的嵌入。

公共協(xié)商對農(nóng)民工權(quán)益保障與社會建設(shè)的意義

公共協(xié)商符合科學(xué)發(fā)展觀的要求，能促進(jìn)人民民主，與時俱進(jìn)地發(fā)展中國特色社會主義。解放思想、實(shí)事求是、與時俱進(jìn)、求真務(wù)實(shí)，是科學(xué)發(fā)展觀最鮮明的精神實(shí)質(zhì)。公共協(xié)商作為化解社會矛盾，解決社會問題的一種新視角，對解決我國目前所存在的各種社會問題具有創(chuàng)新意義，它能夠在一個包容的環(huán)境中，用比較溫和的方式來化解矛盾，降低維權(quán)的成本，為農(nóng)民工群體提供一個表達(dá)自身觀點(diǎn)和利益訴求的平臺。我國尚處在社會主義初級階段，社會、經(jīng)濟(jì)處于轉(zhuǎn)型期，公共協(xié)商充分考慮到我國社會主義初級階段的矛盾與特點(diǎn)，使每個公民都可參與到政治對話中，并有被傾聽的平等權(quán)利。通過公共協(xié)商的途徑能夠暢通和規(guī)范農(nóng)民工的訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、通暢權(quán)益保障渠道，從而妥善處理人民內(nèi)部矛盾，建立健全黨和政府主導(dǎo)的維護(hù)群眾權(quán)益機(jī)制，與時俱進(jìn)地發(fā)展中國特色社會主義。通過民主對話能夠促進(jìn)各方相互尊重、引導(dǎo)公眾對公共利益的表達(dá)，從而實(shí)現(xiàn)十八大提出的“人民民主不斷擴(kuò)大”、“民主制度更加完善，民主形式更加豐富”的要求。

公共協(xié)商有助于創(chuàng)新管理體制，加強(qiáng)社會建設(shè)；發(fā)展民主協(xié)商制度，推進(jìn)政治體制改革。十八大報告中強(qiáng)調(diào)：“健全社會主義協(xié)商民主制度。完善協(xié)商民主制度和工作機(jī)制，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展。”“通過國家政權(quán)機(jī)關(guān)、政協(xié)組織、黨派團(tuán)體等渠道，就經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問題廣泛協(xié)商”。楊立學(xué)討薪的全過程，展示了討薪困局背后的利益糾葛和各方角力，有利于公眾和政府客觀、全面地看待農(nóng)民工討薪問題，進(jìn)而推動該問題的機(jī)制性解決方案的出臺。當(dāng)中所呈現(xiàn)的公共協(xié)商的民主實(shí)踐雛形把握時代發(fā)展要求，順應(yīng)人民共同愿望，在實(shí)踐中開拓中國特色社會主義。公共協(xié)商能夠發(fā)展多黨合作和政治協(xié)商制度，充分發(fā)揮公民自身作為協(xié)商民主重要渠道作用，推進(jìn)政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政制度建設(shè)，從各層次各領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與。對農(nóng)民工群體來說，權(quán)益受損往往在勞動權(quán)、社會保障權(quán)方面。公共協(xié)商第三方調(diào)解、平等多方對話的形式有助于制定公正的公眾政策，打破政策制定網(wǎng)絡(luò)的封閉性，很大程度上促進(jìn)了不同群體之間的跨文化交流，從而促進(jìn)社會管理體制的創(chuàng)新，加強(qiáng)社會建設(shè)，推進(jìn)政治體制改革，發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主，形成活力又和諧有序的社會管理體制。

公共協(xié)商能夠促進(jìn)農(nóng)民工群體參政議政，健全社會監(jiān)督體系；提升國民精神，依法治國。改革開放以來，我國社會分層與分化愈發(fā)明顯，部分既得利益群體與強(qiáng)勢群體在社會生活中享受特權(quán)、游離于法律制約之外。而弱勢群體，在改革中利益受損的群體則被排斥在主流社會之外，具有強(qiáng)烈的被剝奪感，難以參與到社會政策的制定中。農(nóng)民工群體作為弱勢群體，大多難以獲得平等的勞動、就業(yè)、教育機(jī)會，在勞動保障、教育平等、政治參與等方面都處于劣勢。民主協(xié)商為其提供了一種可行的發(fā)聲方式，從而進(jìn)入公共政策制定中，真正行使參政議政的公民權(quán)利。而且，在現(xiàn)代社會，人們的民主意識和政治參與技能在很大程度上不是取決于政府的培育，而是通過公民社會的自我組織、自我管理的社會生活逐步形成。一種規(guī)范的民主制度不僅依賴于其結(jié)構(gòu)與程序，而且還依賴于體現(xiàn)民主價值的制度一樣重要的東西—公民精神。而中國與西方文化與宗教背景的不同，沒有發(fā)展成類似西方的公民概念與公民精神，但公開的協(xié)商可以促成個人改變和更替現(xiàn)有的利益、偏好和觀點(diǎn)，而這是解決沖突所必須的。通過民主對話促進(jìn)相互尊重并引導(dǎo)公眾對公共利益的表達(dá)能夠培養(yǎng)公民精神，提高參與者參與政治參與意識，促進(jìn)民主治理。對于社會管理者來說，協(xié)商民主能夠促進(jìn)決策合法化，平衡自由主義的局限，以及控制官僚自由裁量權(quán)，使得一切個人、群體的社會活動都在法制約束下，從而確保依法治國基本方略全面落實(shí)，法治政府基本建成，司法公信力不斷提高，人權(quán)得到切實(shí)尊重和保障。

公共協(xié)商能夠有效維護(hù)農(nóng)民工權(quán)益，促進(jìn)社會公平正義與社會和諧穩(wěn)定。建立農(nóng)民工群體在共同政策制定中有效的利益表達(dá)渠道和利益采納機(jī)制是維護(hù)中國社會穩(wěn)定發(fā)展的重要方面。增加農(nóng)民工群體對公共政策制定的影響力和在利益博弈中的力量，能夠推動公共政策的公正性，保障和改善民生，促進(jìn)社會公平正義。而協(xié)商理論關(guān)注于建立解決沖突的制度，當(dāng)其他理論在現(xiàn)代社會的主要挑戰(zhàn)面前手足無措的時候，公共協(xié)商即使在棘手的道德、政策問題上也尊重多元價值與的多樣性，從中找到共同點(diǎn)。在農(nóng)民工權(quán)益保障中，它能擴(kuò)展農(nóng)民工群體的表達(dá)渠道，改進(jìn)對農(nóng)民工的管理理念和管理方式，為農(nóng)民工維權(quán)難問題的解決提供新的視角，實(shí)現(xiàn)十八大提出的“必須堅持維護(hù)社會公平正義”，“強(qiáng)調(diào)堅持以人為本、全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，提出構(gòu)建社會主義和諧社會”的目標(biāo)。

結(jié)語

我國正處社會轉(zhuǎn)型的重要時期，各種社會矛盾凸現(xiàn)。面對龐雜的社會問題，政府難以兼顧各個群體的利益，一一給予妥善解決，而公共協(xié)商則恰恰能有效化解矛盾、發(fā)展協(xié)商制度、創(chuàng)新社會管理體制、提高公民參與意識、維持社會穩(wěn)定與和諧、促進(jìn)公民社會構(gòu)建，政治、經(jīng)濟(jì)、社會事業(yè)和諧發(fā)展。而我國的公共協(xié)商將以什么樣的形式具體運(yùn)作，它是否能夠代表群體所有成員的意志而不被淪為另一種形式的政治合法性的程序，等等，這些問題仍需繼續(xù)討論。

（作者單位：鄭州輕工業(yè)學(xué)院；本文系國家人文社科項(xiàng)目“民工荒視域下的新生代農(nóng)民工價值觀研究”成果，項(xiàng)目編號：12BSH035）

【注釋】

①[美]詹姆斯·博曼：《公共協(xié)商：多元主義、復(fù)雜性與民主》，北京：中央編譯出版社，2006，第10～15頁。

責(zé)編/張曉