地方財政支出偏向問題及其解決策略分析

【摘要】改革開放30多年來，我國地方財政收入大增，但同時存在諸多問題。文章主要分析了當前我國地方財政支出偏向對經濟增長、居民消費、城鄉差距造成的影響，并在此基礎上分別從民生、考核機制等方面提出了建設性意見和對策，旨在為解決地方財政支出偏向問題提供改革的視角。

【關鍵詞】地方財政 支出偏向 現狀 對策

自我國實行分稅制度改革以來，地方財政的支出結構一直處在一個系統性偏向的狀態，這種偏向非但沒有由于經濟的發展和體制的變革而出現扭轉，反而呈現出更加僵化的現象，同時也給地方經濟的發展和體制的改革帶來了嚴重的負面影響。從理論上說，對于一個大國而言，實施財政分權體制的目的是利用地方政府之間的競爭提高地方公共品提供的效率。但是，中國式分權的典型事實表明，地方財政支出結構一直處于系統性的偏向，而且這種偏向并沒有隨著經濟發展和體制改革而出現修正的跡象，相反繼續保持著僵化的鎖定狀態。很顯然，這種偏向狀態對地方經濟的良性發展和體制轉軌的不斷推進帶來了嚴重危害。筆者主要就當前我國地方財政支出方面存在的問題進行論述，并嘗試提出建設性意見和對策。

我國地方財政支出結構偏向存在的問題

對經濟增長的影響。自我國20世紀70年代末實施改革開放以來，在短短30多年內便使我國的財政體制改革發生了翻天覆地的變化。顯著特點之一便是地方政府財政已成為一個能夠直接代表該轄區經濟利益主體的獨立決策單位。①但從地方財政支出上看，由于仍然是以經濟建設和行政管理支出為主，這在一定程度上決定了地方財政的這種支出只能是一種建設型或經濟型的財政支出。由于將財政的大部分支出都用于經濟建設和基礎設施方面，加之受投資乘數的影響，這種投資也就成為推動我國經濟發展的主要因素。

此外，用于經濟建設的財政支出又存在向城市建設、重工業等領域傾斜的傾向，這在一定程度上抑制了諸如服務業、旅游業等第三產業的發展，并導致區域內經濟結構產生偏向的現象。地方官員在任職期間，為了追求政績，在財政支出上大多會選擇那些能夠快速高效創造GDP的行業。這種片面追求GDP增長的發展理念，盡管可能在短時間達到預期效果，但也帶來了諸如環境污染、資源過度消耗等諸多難題。更為重要的是，隨著地方政府在其他行業方面投資比重的日益增加，這在一定程度上直接縮減了地方財政投資，導致諸如國民受教育時間減少、勞動力素質低等一系列問題。最終會使我國實體經濟的發展陷入惡性循環之中。②

針對財政支出對經濟增長產生的影響，我們可以借助凱恩斯的“乘數效應”理論進行分析。由于在理論中強調的僅是財政支出在短時間內對經濟的夸張作用，并沒有考慮到財政支出結果對“乘數效應”所造成的影響。事實上，在財政支出過程中，乘數的大小能夠直觀地反映出財政支出結構是否合理。而科學合理的財政支出結構能夠使各項費用的支出都能對經濟增長產生積極的推動作用，并使其成為推動地方經濟發展的重要動力。反之則會嚴重阻礙地方經濟的發展。

對居民消費的影響。為了更好地擴大內需，刺激經濟，保證經濟能夠保持快速穩定健康的增長，我國政府從1998年就開始啟動積極的財政政策，特別是在2008年發生全球次貸危機后，中央政府相繼投入4萬億元資金來刺激內需的發展。盡管如此，這些積極的財政政策并沒有取得預期效果，內需增長仍然缺乏動力，而且居民的消費傾向還是呈現下滑趨勢。對此，諸多專家和學者也都在開始重新審視財政支出和居民消費之間的關系。

整體而言，政府財政支出對居民消費所產生的效應主要分為擠出效應和擠入效應兩種。如果政府財政支出的增加導致居民消費水平整體下降的話，那么便可以將政府支出對居民消費所產生的效應稱之為擠出效應，反之則被稱之為擠入效應。而判斷是擠出還是擠入，不僅要看財政支出的結構03uUU7Oy7l5yegF6JS7AMd01OQZ/C+tqDPW/9x5AB6M=是否合理，還要看財政支出的規模。一個結構合理的財政支出能夠促使養成良好、預期的消費理念，這也正是擠入效應的外在表現；而存在一定偏向性的財政支出結構不僅會嚴重消弱居民當前的消費能力，也會為他們未來的消費帶來諸多未知的因素。而這是屬于擠出效益的范疇。

一般而言，大多數專家和學者都會將收入看做是決定居民消費能力大小的主要因素。如果僅用收入水平作為衡量的主要依據，這是遠遠不夠的。其主要原因便是當前我國正處在一個大的轉軌背景下，人們很難對未來的發展趨勢做出可行性的分析和預測，為了能有效應對這種局面，大多數居民都選擇儲蓄方式來增加自己內心的安全感。居民居高不下的儲蓄存款也正說明他們在消費心理上的安全感仍在日益降低。事實上，這也是我國存款儲蓄與西方預防性儲蓄之間的區別所在。而這種不確定性體現了其中所潛在的風險意識。如果我們僅將希望寄托于通過儲蓄保險來規避這種風險的話，無疑是片面的。鑒于此，必須采取一系列合理、健全的財政制度來規范上述行為。

事實上，自我國實行分稅制度以來，各地方政府為了實現經濟增長的目標也相繼展開了激烈競爭。這種經濟增長的目標在財政支出方面則表現在“以經濟建設為中心”，而對公共服務領域內的支出則明顯不足，加之社會福利制度市場化改革的不斷實施，這進一步導致居民的消費出現擠出效應。尤其是近年來，盡管中央相繼出臺了穩定房價的一系列政策，但是我國的房價已呈現出強勢增長的態勢。這直接導致人們即時消費能力和未來消費能力的萎縮。從中我們也可以發現，對居民的消費能力產生影響的并不僅是收入問題，各級政府也要對居民消費進行預期管理，不斷提高他們消費的自信心，這將是未來政府工作中的一個重點。

城鄉差距不斷擴大。當前，針對造成城鄉差距出現的原因，國內外眾多專家和學者分別從不同角度進行了深入探討，但基本上都是從實證研究的角度分析城市偏向戰略對城鄉差距造成的影響。通過對相關文獻資料的研究與分析，我們可以發現中國社會存在的一個突出問題是城市偏向政策的實施與開展大大擴大了城鄉收入二者之間的差距，使得城鄉之間的分化越來越明顯。因此，這種政策所帶來的只能是經濟的片面增長，而不是社會經濟的全面均衡發展。在復雜多變的國際背景下，中國結合自身特殊國情，選擇發展中國家城市偏向戰略的這一決策無疑是理想的，也符合國家的發展方向，但是就實施效果而言，則與自身制定的“趕超戰略”的目標相背而馳。

改革開放以來，我國依然延續過去城鄉非均衡發展戰略，結果造成政府財政投資的重點依然在城市，對農村的積累也向投資工業傾斜，形成了明顯的城鄉差別和工農差別。盡管家庭聯產承包責任制的實施解放了龐大的農村剩余勞動力，但是由于建設重點在城市，在財政支出方面對農村、農業建設的投入比例遠低于城市，最終導致城鄉公共服務非均等化現象的出現。加之，中央政府在對領導干部的考核方式上大多以經濟指標的增長為中心，因此，地方政府官員為了能夠獲得上級的認可，獲得提拔機會，更加關注在自身任期內經濟增長指標的變化情況。與工業相比，農業生產不僅具有生產周期長、自然風險高等特點，而且最終投資回報率也很低；而對以農村教育為主的公共產品的財政投入也要在很長時間后才能收到一定的效果。

從財政收入來源看，主要來自城市中的二、三產業。這直接導致政府在財政支出方面優先發展城市與重點行業，漠視、弱化農村公共服務領域的財政支出。長此以往，便逐漸形成城鄉之間財政支出不均衡的現狀。此外，當前基層政府中廣泛存在財權與事權不對稱的現象，這在一定程度上影響了他們對基層公共產品服務的承載能力。尤其是在分稅制度實施后，為了能夠不斷提高自身的經濟效益，地方政府都開始實施收回財權、放下事權的政策。在此過程中，最明顯的結果便是導致處于基層政府中的財權和事權不匹配現象的出現。有限的財政收入已無法滿足居民日益增多的公共服務產品需求。這無疑加大了農民支出負擔，最終使城鄉居民人均收入差距進一步加大。③

解決地方財政支出偏向的對策與建議

以民生改善為導向，進一步優化財政支出結構。回顧改革開放30多年來的發展，我國經濟發展取得了舉世矚目的成就。在這一成就的背后，我國的財政實現了由“生產財政”到“公共財政”的轉變。隨著人們對民生問題的日益關注，民生財政逐漸成為地方政府財政支出中的重點。所謂民生財政就是在財政支出總額中，用于教育、就業、環保、安保等與民生密切相關方面的支出居主導地位。這是未來一段時間內財政支出調整和優化的主要方向。在調整過程中一定要本著公平、公正、平等的原則。在增加基礎設施建設等公共項目支出的同時，也要統籌兼顧社會保障、環境保護、科教文衛等方面的支出。此外，還要縮減甚至避免一些不合理的財政支出。

增強“用腳投票”機制，促進財政競爭的有效實施。“用腳投票”一詞來源于股市，最早是由美國著名的經濟學家查爾斯·蒂伯特提出的，原意是指人口的流動不存在任何限制，人民能夠根據各政府自身所提供的各種公共產品和稅負的組合來自由選擇適宜自己居住、生活的地點。這一舉措的實施不僅能夠約束各地方政府之間的行為規范，還能提升他們提供公共產品服務的能力。

在我國要想全面實現“用腳投票”，就必須堅定不移地推動戶籍制度改革。戶籍制度改革并不是單純廢除對戶籍制度的管理，而是要在此基礎上逐步取消建立在戶籍制度基礎上的各種福利和社會保障制度，從而真正保證遷移居民和原轄區居民在社會保障、教育資源、就業方面享有同樣的權利。如果上級政府要想從根本上改變當前戶籍制度的話，那么各地方政府之間在財政方面的競爭也就演變成對資本和勞動力的抗衡。對于政府而言，僅依靠“招商引資”已不能增加自身的競爭力，而是要積極“招兵買馬”，吸納越來越多人才，增加自身競爭的軟實力。④

完善晉升考核制度，約束地方官員自利行為。作為我國現行地方政府官員的重要考核制度，“晉級錦標賽制度”在實ebf64af8230739d354b48c8365afd012775d84b58a33a0a5c7e354cee468d607施過程中確實大大激發了地方政府官員的積極性。⑤但是由于這一考核制度本身存在一定的局限性與不合理性，給地方政府的治理與公共服務的供給帶來了諸多負面影響。因此，我們必須不斷改進和完善現行的“晉級錦標賽”機制，避免出現地方官員自利行為的出現。對此可從以下兩方面著手：一方面，將對地方官員的指標考核體系的改革作為當前改革的重點，將相對單一的增長指標考核改為綜合性的指標考核體系。前述諸如公共服務、環境保護、社會保障等都可以納入這一考核體系中。

通過對地方官員的多指標考核，能夠在相當程度上減少地方官員的激勵偏離現象，繼而改變過去單純將追求GDP作為自己執政業績主攻方向的觀念。另一方面，將民眾對地方官員的滿意度作為其績效考核的重要依據，這將有利于激發地方官員多做一些有利于轄區內居民利益的事情，促進公共服務的發展。

構建以公民為中心的地方治理，從根本上過渡為公共服務型政府。從新公共管理的角度來看，以公民為中心的地方治理就是要將當前的地方政府轉變為一個公共服務型的政府。以公民為中心的地方治理也是一種回應性的治理，這種回應性表現在政府在治理過程中要多做一些符合當地農民偏好的工作，這是他們工作的出發點和落腳點。對此，在工作中一定要本著將當地居民當做顧客的理念，將政府財政支出的最終目的都落實到為農民謀福祉、增福利的角度上。同時，以公民為中心的地方治理又從屬于一種負責任的治理。

在治理過程中必須本著正確原則，謹慎處理轄區內的財政資源，努力改善轄區內的公共服務質量，進一步完善和擴大公共服務的機會和數量。當前，我國正處于由生存型社會向發展型社會轉變的進程中。處于這一進程中的每位公民都對公共服務的需求產生了不同的認識和理解。因此，地方政府必須要在尊重人的全面發展的基礎上，盡可能滿足大多數人的需求。⑥這需要政府轉變當前的管理方式，快速轉變為一個公共服務型的政府。

提高財政透明度，加強地方公共支出監督。財政透明度的提高不僅有利于地方宏觀經濟的穩定發展和保持較高、較好的經濟增長速度，還能夠進一步增加市場的可信度，從而吸引越來越多的國際資本參與金融市場的運作過程。根據我國省級財政透明度在2012年所提供的結果，當前地方財政的透明度依然比較低，因此，不斷提高地方財政的透明度也就成為公共財政得以實現的當務之急。⑦

因此，可從以下三方面著手：首先，逐步推進財政預算的透明化進程，這是確保財政透明度得以存在的基礎和關鍵，而對于一個缺乏科學合理的財政預算管理體系而言，財政透明度的實現只能是一句空洞的表達。對此，我們必須鍥而不舍地推動財政預算體系的改革，從而為財政預算透明度的實現打下鋪墊。其次，建立一套科學、合理的財政基本信息披露制度，這是公民了解政府財政預算等一般信息的重要渠道。⑧對此，各地地方政府要定期向外界公布包括預算指導原則、預算目標等相關方面的信息，使居民能夠了解當前政府財政預算的現狀。最后，建立一個完善的財政監督機制，這一機制的實施能極大提升財政預算的透明度，進一步規范、監督各種行為，通過對預算資源的全過程進行預警、監測、分析、矯正，最大限度地提高財政支出的效率。⑨

（作者分別為軍事經濟學院軍隊財務系博士研究生，中國人民解放軍65133部隊財務處助理）

【注釋】

①祁京梅：《我國消費需求趨勢研究及實證分析探索》，北京：中國經濟出版社，2008年，第33～35頁。

②呂偉：《經濟轉軌大綱》，北京：商務印書館，2006年，第31～66頁。

③劉劍雄：《財政分權、政府競爭與政府治理》，北京：人民出版社，2009年，第34～38頁。

④李濤，周業安：“財政分權視角下的支出競爭和中國經濟增長：基于中國省級面板數據的經驗研究”，《世界經濟》，2008年第11期，第3～15頁。

⑤夏紀軍：“人口流動性、公共收入與支出—戶籍制度變遷動因分析”，《經濟研究》，2004年第10期，第 56～65頁。

⑥鄒江濤：“論我國地方財政運行中的道德風險問題”，《中央財經大學學報》，2006年第1期。

⑦陶然，劉明星：“中國城鄉收入差距地方政府開支及財政自主”，《世界經濟文匯》，2007年第2期，第1～21頁。

⑧張萬寬：“地方政府績效考核研究—多任務委托代理視角”，《東岳論壇》，2010年第5期。

⑨張晏，夏紀軍：“自上而下的標尺競爭與中國省級政府公共支出溢出效應差異”，《浙江社會科學》，2010年第12期。

責編/邊文鋒