公共決策與社會治理的鄉(xiāng)土文化困境與成因

【摘要】隨著公共管理的科學(xué)民主法制進(jìn)程穩(wěn)步推進(jìn)，中國的公共決策愈來愈關(guān)照到公眾意志的表達(dá)和對私權(quán)利益的尊重，但公共決策越到基層越難得到認(rèn)同。文章立足中國文化鄉(xiāng)土性的特質(zhì)，以鄉(xiāng)土傳統(tǒng)的觀念影像理論為切入點，探究公共決策中鄉(xiāng)土文化困境的主要內(nèi)涵及成因，勾勒出公共決策中公眾意志表達(dá)的文化意蘊(yùn)和科學(xué)范式。

【關(guān)鍵詞】公共決策 鄉(xiāng)土文化 困境 成因

公共決策的鄉(xiāng)土文化特質(zhì)

中國人對于國家的認(rèn)同大體上是以文化為基礎(chǔ)的，因為這樣的認(rèn)識才使得不論歷史如何更迭，，本上動搖文化中國的根基和內(nèi)在。①公共決策如果沒有正視和介入到鄉(xiāng)土文化這一話語系統(tǒng)之中，就將失去對公共觀念體系的認(rèn)知和尊重，導(dǎo)致公共決策在現(xiàn)實語境中的諸多不適應(yīng)性，陷入到事與愿違、沖突不斷、廣泛質(zhì)疑、對錯難辨等多重困境之中。

鄉(xiāng)土性的社會依著鄉(xiāng)土傳統(tǒng)秩序性而運作，人們通過觀念影像承繼鄉(xiāng)土傳統(tǒng)，使得鄉(xiāng)土傳統(tǒng)得以流布和積淀，直至今天仍然影響著人們公共意志的表達(dá)，即公共決策與鄉(xiāng)土文化之間具有強(qiáng)烈的依存和共生關(guān)系。文化是一個國家、民族或區(qū)域基于集體無意識的積淀創(chuàng)造的，同時文化也影響和塑造了國家、民族、區(qū)域區(qū)別于他者的獨特性和差異性，文化承載著當(dāng)下對于文化傳統(tǒng)的認(rèn)同成為可能，公共決策作為推動社會運轉(zhuǎn)和維護(hù)社會秩序的政治行為，必然受到所處國家、地域文化的影響。

公共決策必須在文化認(rèn)同的基礎(chǔ)上尊重和理解公眾意志，尤其是在中國這樣一個處于中期工業(yè)化階段，現(xiàn)代與傳統(tǒng)、多元思想與民族文化相互碰撞融合，市場經(jīng)濟(jì)不斷深入發(fā)展和影響之下，利益分化不斷加劇，公眾訴求更加多樣，社會矛盾更加突出②，決策者趨利性的追求現(xiàn)實利益最大化與既有鄉(xiāng)土傳統(tǒng)之間的沖突將長期存在，決策者與決策對象只有融于同一個文化語境和一致認(rèn)同當(dāng)中才能實現(xiàn)決策的科學(xué)有效性。

社會治理過程中的現(xiàn)實鄉(xiāng)土困境

公共決策作為公共管理的第一步，是針對當(dāng)下或未來一個時期的某一公共事項而制定實施的。一般當(dāng)實現(xiàn)了其相應(yīng)的決策目標(biāo)和任務(wù)事項即已終結(jié)③，公共決策服務(wù)于文化，同時又受到文化的影響。特別是對公眾而言，即使歷經(jīng)時代的變革，保留在一個國家、民族、區(qū)域、村落甚至家族內(nèi)部的文化基因，仍然會影響公眾對于現(xiàn)實決策的態(tài)度和行動。④

2012年3月，河南省周口市委、市政府下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)殯葬改革的實施意見》的“1號文件”，明確提出要用3年時間完成農(nóng)村公益性公墓全覆蓋，火化率達(dá)到100%，徹底遏制偷埋亂葬和骨灰二次裝棺，不再出現(xiàn)新墳頭，逐步取消舊墳頭。毫無疑問，這一決策至少從地方發(fā)展建設(shè)的愿望而言是向好的，也是符合相關(guān)程序和集體決策規(guī)定的，但一廂情愿的美好愿望并未得到社會公眾的認(rèn)同。截止2012年7月周口市平墳200多萬個，卻引發(fā)了社會的廣泛關(guān)注和討論，這一決策受到了體制內(nèi)外和各界別的諸多質(zhì)疑，而時至2013年春節(jié)前自發(fā)圓墳100多萬個的現(xiàn)實，又將既有決策置于非常尷尬的境地，使得決策者陷入到了進(jìn)退兩難的困境當(dāng)中。

無獨有偶，在農(nóng)民或城中村居民“被上樓”過程中引發(fā)的一系列抗議行動甚至極端行為，在進(jìn)城務(wù)工人員戶籍、身份、福利、待遇等方面的不公正待遇引起的諸多討論和爭議，局限于村村通基礎(chǔ)上，城鄉(xiāng)公共資源有別的新農(nóng)村建設(shè)產(chǎn)生了已有建設(shè)項目后期維護(hù)保養(yǎng)缺失及生活環(huán)境惡化，農(nóng)村留守群體的社會關(guān)愛和公共服務(wù)缺乏等諸多問題，一刀切式快速推進(jìn)的撤村并校已經(jīng)造成的諸多社會矛盾，涵蓋城鄉(xiāng)的如養(yǎng)老、人口、醫(yī)療等方面，公共決策均遇到了不同程度的困難，這已經(jīng)對公共管理的科學(xué)民主法制進(jìn)程產(chǎn)生了消極影響。而這其中所暗含的對于鄉(xiāng)土文化、觀念、傳統(tǒng)等漠視甚至摒棄，取而代之的是簡單地遵循人格化（領(lǐng)導(dǎo)意志）、數(shù)字量化、人際關(guān)系及自我利益最大化等的決策，不僅有損于決策者的權(quán)威和公信，更為嚴(yán)重的是割裂甚至抹殺地域或民族文化。

公共決策在鄉(xiāng)土文化語境中的失范失效

決策者一貫強(qiáng)制的、越權(quán)的、命令式的決策在上述事件中遭遇挑戰(zhàn)甚至失效，表面上是決策者閉門程序化集體決策的美好愿望得不到公眾的廣泛認(rèn)同，公共決策出臺后只能執(zhí)行或進(jìn)行小范圍修訂而不能接受反對意見甚至自我否定，公眾最終采取針鋒相對的方式進(jìn)行表達(dá)，進(jìn)而導(dǎo)致原本出發(fā)點非常好的一件事情不被公眾理解和接受，公眾總是表現(xiàn)出非常無辜且飽受傷害的姿態(tài)，立于決策者的對立面看待公共決策，使得決策者和決策對象均陷入困惑當(dāng)中。

在決策者與決策對象之間缺乏有效的聯(lián)系紐帶和相互信任前提下，無法實現(xiàn)對于公共決策的一致認(rèn)同。尤其是隨著信息化、現(xiàn)代化、全球化綜合影響的加劇，鄉(xiāng)土文化的生存空間受到了很大的擠壓，但中國文化所具有的吸納、融合、升華與積淀的力量，已經(jīng)得到了數(shù)千年文明史的實踐檢驗，民族文化每一次的璀璨和復(fù)興均伴隨著鄉(xiāng)土文化的豐富、弘揚和承繼，時下很多公共決策失范大多是因為沒有尊重和滿足中國社會的內(nèi)在結(jié)構(gòu)需求、民族地域文化的特殊性及公共意志的訴求。

公共決策鄉(xiāng)土文化困境的成因分析

缺乏對鄉(xiāng)土文化的科學(xué)認(rèn)知。工業(yè)文明以來，人類社會發(fā)生了深刻影響和變化，極大地豐富了人類的生產(chǎn)生活，也使得人類對于他者的欲望膨脹，處于優(yōu)勢地位的國家（如英國、法國、美國等西方發(fā)達(dá)國家），基本上將人類文化的進(jìn)程分為蒙昧、野蠻和文明三個階段，加之中國經(jīng)歷了100多年的蹂躪和動蕩之后，尤其是相較于西方主宰的現(xiàn)代文明，處于劣勢的中國文化心理選擇了對鄉(xiāng)土、傳統(tǒng)、封建等一味否定甚至唾棄，即使在中國經(jīng)濟(jì)總量位列全球前列的當(dāng)下，這一文化弱者心理仍未有根本改觀⑤。

未能給予公眾應(yīng)有的禮遇。改革開放，特別是進(jìn)入21世紀(jì)以來，網(wǎng)絡(luò)生活的快速普及使得公眾意志的表達(dá)更加便利，中國加快了現(xiàn)代民主法制進(jìn)程步伐，公共決策更加透明和公正，公眾參與社會建設(shè)和公共管理的態(tài)度發(fā)生了很大變化，但在鄉(xiāng)土社會公共決策過程中，只有鄉(xiāng)紳、族長、圣賢等才有資格討論時弊并表達(dá)意志，人們奉行著多一事不如少一事、表達(dá)異見就是刁民這樣的秩序理念，隨著決策者通過不同的社會上升通道進(jìn)入體制內(nèi)部，這種理念就演變成指向決策對象的要求和準(zhǔn)則，一直延續(xù)至今天尚未從人們的觀念體系中根本消解。

低估了鄉(xiāng)土傳統(tǒng)的內(nèi)在力量。經(jīng)過數(shù)十年的發(fā)展建設(shè)，特別是在城鎮(zhèn)化比重達(dá)到六成以上的情況下，中國人的觀念發(fā)生了巨大變化，似乎鄉(xiāng)土傳統(tǒng)離我們的現(xiàn)代生活非常遙遠(yuǎn)，其支配力已不存在或很微弱。但不能否認(rèn)，國人非常推崇和注重的鄉(xiāng)土生活、遠(yuǎn)親近疏、節(jié)慶民俗、人情往來、喪葬儀式、言傳身教、長幼輩分、禮儀孝道、面子場合等無一不是對鄉(xiāng)土傳統(tǒng)的繼承和體現(xiàn)。現(xiàn)實中，很多情況下決策者并非沒有意識到鄉(xiāng)土傳統(tǒng)的作用。比如在周口平墳事件中，雖然，周口的平墳運動配套出臺規(guī)定每具遺體600元的火化費用由財政承擔(dān)，免費提供骨灰盒以及遺體接送等服務(wù)；全市規(guī)劃建設(shè)3130座農(nóng)村公益性公墓，體現(xiàn)了決策者對于決策對象即鄉(xiāng)土傳統(tǒng)給予了一定的補(bǔ)償和后續(xù)保障。但一具尸體進(jìn)入公墓的成本在3000多元，相較補(bǔ)償，這無疑增加了公眾負(fù)擔(dān)，同時公墓選址也有保護(hù)某些墳頭的意味、公墓建設(shè)者和收益者不清等問題，都讓公共決策在鄉(xiāng)土文化中面臨尷尬局面。

打破了鄉(xiāng)土社會的平衡機(jī)制。傳統(tǒng)意義上的鄉(xiāng)土社會是穩(wěn)定的差序結(jié)構(gòu)，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)著社會的發(fā)展演進(jìn)，依賴于經(jīng)驗積累和傳承的宗續(xù)關(guān)系形成了持續(xù)穩(wěn)定的小富即安的社會形態(tài)，人們處于觀念影像積淀后形成的鄉(xiāng)土傳統(tǒng)影響之下，各安其位扮演著屬于自己的社會角色，人們向社會更高階層上升的通道也相對比較固定，主要是通過血脈傳承成為宗族領(lǐng)袖、寒窗苦讀入仕為官、辛勤勞作換取更多田地成為地主、掌握手藝成為百工之一、經(jīng)商買賣成為紳等。因此，鄉(xiāng)土社會總是維持在一定的平衡之中，歷經(jīng)數(shù)千年得以延續(xù)，即使遇到戰(zhàn)爭、瘟疫、天災(zāi)等打破已有的平衡，很快又將回到固有的平衡之中，這種平衡機(jī)制至今仍然影響著人們的思維方式和日常行為⑥。

公共決策之所以受到公眾的質(zhì)疑和挑戰(zhàn)，最直接的原因就是原有的隱藏于現(xiàn)實利益背后的平衡被打破了，在市場經(jīng)濟(jì)、民主思想、創(chuàng)新精神等因素的綜合影響之下，現(xiàn)代社會賦予了人各種各樣新的社會角色，體制內(nèi)外、政治面貌、不同行業(yè)、職務(wù)大小、文化水平、思想境界、社會關(guān)系等成為影響人們在社會中的角色定位的主要因素，而信息化的時代特征推動著社會處于快速變革當(dāng)中，人們的社會角色很難一成不變，而是時刻都扮演著諸多社會角色為一體的綜合樣態(tài)。因此，公共決策一方面要維護(hù)現(xiàn)代社會的穩(wěn)定，另一方面也要尊重鄉(xiāng)土社會的存在要素，構(gòu)建與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的動態(tài)社會平衡。

（作者單位：海南大學(xué)）

【注釋】

①錢穆：《國史大綱》，北京：商務(wù)印書館，1994年，第4～11頁。

②胡永琴：“公民有序參與：公共決策科學(xué)化、民主化的基石”，《學(xué)術(shù)交流》，2005年第12期，第42～45頁。

③盧坤建：“公共政策釋義”，《中山大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版），2001年第4期，第81～86頁，第96頁。

④翟學(xué)偉：《中國人行動的邏輯》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2001年月，第74～81頁。

⑤費孝通：《江村經(jīng)濟(jì)》，上海：上海人民出版社，2009年5月，第32～36頁。

⑥李長莉，左玉河：《近代中國的城市與鄉(xiāng)村》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2006年。

責(zé)編/豐家衛(wèi)（實習(xí)）