政府和非政府組織在災(zāi)難應(yīng)對中的合作機(jī)制構(gòu)建

【摘要】在災(zāi)難應(yīng)對中，擔(dān)當(dāng)公共管理職責(zé)的政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，但難以滿足社會成員的個性化需求。而非政府組織能彌補(bǔ)政府在災(zāi)難面前的單薄和失靈等缺陷。因此，在強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)作用，強(qiáng)化其縱向應(yīng)急職能的同時，也應(yīng)構(gòu)建政府和非政府組織共同應(yīng)對災(zāi)難的合作機(jī)制，實現(xiàn)最廣泛的社會動員與整合。

【關(guān)鍵詞】災(zāi)難應(yīng)對 政府 非政府組織 合作機(jī)制

汶川地震表明：災(zāi)難面前，國家需要一種權(quán)威和權(quán)力，以便更有效地調(diào)動一切人力、物力來應(yīng)對災(zāi)難，重建災(zāi)區(qū)秩序。但是，盡管是最具權(quán)威的公共機(jī)構(gòu)，政府在災(zāi)難應(yīng)對實踐中也有局限性，甚至失靈。因為政府公共服務(wù)的提供是由政治決策過程決定的，而社會成員對公共服務(wù)的需求存在異質(zhì)性，政府難以滿足社會成員的個性化需求，在提供公共服務(wù)時可能產(chǎn)生失靈，危機(jī)事件的突發(fā)性有時還會加劇這種失靈。僅僅依靠政府的力量很難形成快速、高效、協(xié)調(diào)的應(yīng)急機(jī)制，各類企事業(yè)單位、社會組織及個人等參與主體都是影響政府應(yīng)急管理水平的重要因素。因此，在強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)作用，強(qiáng)化其縱向應(yīng)急職能的同時，也應(yīng)構(gòu)建經(jīng)濟(jì)社會多方面參與的橫向應(yīng)急體系，政府主導(dǎo)的政府和非政府組織共同應(yīng)對災(zāi)難的合作機(jī)制，實現(xiàn)最廣泛的社會動員與整合。

政府在災(zāi)難應(yīng)對中的高效

政府是組織應(yīng)對和處理各類危機(jī)事件的主體。災(zāi)害應(yīng)對管理主要是由政府主導(dǎo)，由包括政府機(jī)構(gòu)在內(nèi)的各類社會組織和公民個體廣泛參與的，對危機(jī)事件進(jìn)行預(yù)警、防護(hù)、救治、修復(fù)的應(yīng)對過程。

作為政府能力的重要組成部分，應(yīng)急管理能力是建立在危機(jī)管理體系基礎(chǔ)上，預(yù)防、控制、應(yīng)對、消彌公共危機(jī)事件的社會管理和公共服務(wù)能力。在應(yīng)急管理過程當(dāng)中，擔(dān)當(dāng)公共管理職責(zé)的政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，處于關(guān)鍵地位，其特點是反應(yīng)快速、處理及時，往往能在危機(jī)發(fā)生后第一時間、第一現(xiàn)場作出反應(yīng)。以汶川抗震救災(zāi)為例，政府的主導(dǎo)地位、信息的溝通交流、廣泛的社會動員，構(gòu)成了應(yīng)急管理機(jī)制的核心。政府在最短時間內(nèi)實現(xiàn)了社會資源的最大限度的整合與協(xié)調(diào)：“5·12”大地震發(fā)生后僅半小時，時任中共中央總書記胡錦濤就作出指示，時任國務(wù)院總理溫家寶即于當(dāng)天16時40分搭乘專機(jī)趕赴四川震區(qū)，領(lǐng)導(dǎo)成立了國務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部并任總指揮，率指揮部成員當(dāng)晚趕赴地震災(zāi)區(qū)，全面領(lǐng)導(dǎo)抗震救災(zāi)工作……國家領(lǐng)導(dǎo)人、武警和消防官兵、各兵種部隊、各救援隊、醫(yī)療隊等，均在第一時間到達(dá)地震災(zāi)區(qū)。正當(dāng)外界因無法獲得災(zāi)情而焦急萬分時，新華社、中央電視臺、中央人民廣播電臺、國家地震局均在第一時間客觀、及時、全面、詳細(xì)地發(fā)布了關(guān)于地震的各類信息，使得全國乃至全世界都清楚地了解災(zāi)區(qū)的真實情況。通過各種主流媒體建立的公開、順暢、權(quán)威溝通管道，顯示了政府應(yīng)對危機(jī)的快速反應(yīng)能力和組織能力，也使民眾全面了解了政府對災(zāi)害所采取的應(yīng)對措施，穩(wěn)定了社會秩序，凝聚了民眾信心，形成了抗災(zāi)合力。

非政府組織在災(zāi)難應(yīng)對中的優(yōu)勢

作為一種社會自治機(jī)制，非政府組織具有非常突出的社會服務(wù)功能，它能夠配合政府的應(yīng)急動員，利用自身靈活多樣的組織結(jié)構(gòu)、獨立的決策與行動能力開展社會動員和救助，實現(xiàn)對社會資源和社會力量最迅即和最大限度的整合，彌補(bǔ)政府在災(zāi)難面前的單薄和失靈等缺陷。非政府組織在災(zāi)難應(yīng)對中的優(yōu)勢主要體現(xiàn)為組織的靈活機(jī)動性和技術(shù)的專業(yè)性。

非政府組織行動的靈活性和細(xì)致性。非政府組織由于高度社會化，所以具有獨立、分散、靈活的決策機(jī)制，對災(zāi)難一線情況可以即時作出反應(yīng)，并根據(jù)各種現(xiàn)場狀況來確定自己的危機(jī)應(yīng)對策略和工作方式。較之政府，非政府組織更貼近社區(qū)民眾，更能體察到民情，能夠在第一時間里發(fā)現(xiàn)危機(jī)管理中的空白點，從而呼吁、促動政府和社會對危機(jī)的重視和救助。在時間作為一個關(guān)鍵因素的危機(jī)應(yīng)對過程中，非政府組織可以發(fā)揮其靈活性優(yōu)勢，成為政府的幫手，彌補(bǔ)政府危機(jī)管理的局限性。在“5·12”大地震的救災(zāi)行動中，如南京愛德基金會、自然之友等許多非政府組織反應(yīng)迅捷，細(xì)致到位，在資金物資籌集、醫(yī)療、搜救、機(jī)構(gòu)聯(lián)絡(luò)、心理幫助等重建事宜上，充分發(fā)揮了非政府組織的靈活性和高效率優(yōu)勢。特別是在災(zāi)后重建過程中，非政府組織的草根性、多樣性和靈活性保證了對災(zāi)民直接的面對面服務(wù)，也保證了民間救助的高效率，有效地彌補(bǔ)了政府偏重宏觀層面的缺陷。

非政府組織的分散性和貼近性。面對不同民眾的個體困難，政府組織嚴(yán)格的科層體系或政府機(jī)構(gòu)的遲緩反應(yīng)容易導(dǎo)致機(jī)構(gòu)之間溝通的滯后和延誤。而非政府組織往往能夠關(guān)注在危機(jī)時刻政府部門無法或來不及關(guān)注的社會成員的利益，能夠就近聚集社會力量，籌集各種急需人力、物力，以其自主的、合作管理的動員和治理填補(bǔ)以政府為中心的、科層制的、命令式的動員方式的不足。例如，在“5·12汶川地震”后，志愿者組織為受災(zāi)民眾提供最基本的生活需求品，解決了受災(zāi)民眾的燃眉之急。在危機(jī)得到控制后，非政府組織利用其極其分散性特點和廣泛的成員基礎(chǔ)，提供細(xì)致到位的災(zāi)后重建和秩序恢復(fù)服務(wù)。非政府組織成員甚至可以細(xì)微到通過心理輔導(dǎo)和談話等溝通方式從心理和精神意識層面引導(dǎo)受災(zāi)民眾，給予他們生活和工作的正能量，推動精神和實體家園的重建。

合作機(jī)制的構(gòu)建及其整合作用

面對突發(fā)性的危機(jī)事件，一方面要突出政府部門危機(jī)管理的垂直、集中、高效的傳統(tǒng)優(yōu)勢，同時，也須發(fā)揮非政府組織的靈活、分散性等優(yōu)勢，努力構(gòu)建政府和非政府組織的災(zāi)難應(yīng)對合作機(jī)制，實現(xiàn)災(zāi)難應(yīng)對力量的最大限度整合。

促進(jìn)政府主導(dǎo)作用和非政府組織微觀職能的互補(bǔ)。突發(fā)事件應(yīng)急管理中的任務(wù)一般包含兩個層面：宏觀整體管理與控制層面和微觀事件的緊急應(yīng)對與處置層面。從管理目標(biāo)角度來看，危機(jī)治理中政府與非政府組織有著各自不同的目標(biāo)。

政府作用的發(fā)揮重點集中在宏觀層面。長期以來，我國的災(zāi)難應(yīng)對已經(jīng)形成了以政府為主導(dǎo)的原則，通過從上到下的垂直型管理和政府統(tǒng)一的配給制應(yīng)對公共危機(jī)，這種應(yīng)急機(jī)制的優(yōu)勢是能“集中力量辦大事”，最高效率地整合社會有限資源，恢復(fù)社會秩序。這也要求政府在危機(jī)事件的宏觀或全局層面承擔(dān)更多的責(zé)任。非政府組織作用的發(fā)揮重點集中在微觀層面。政府宏觀層面的應(yīng)對方式往往難以適應(yīng)災(zāi)難的突發(fā)性、瞬時性和廣泛性、分散性等特點。非政府組織卻可以廣泛傳輸社會公益資源，以滿足災(zāi)難受害者的應(yīng)急需要，有效彌補(bǔ)政府應(yīng)對的空白點。例如，汶川地震剛剛發(fā)生后，許多無助的災(zāi)民需要陪伴和護(hù)理、嬰兒要吃奶粉、孕婦要生孩子等。對于這些細(xì)節(jié)性需求，政府往往難以滿足。非政府組織的救助恰恰更能滿足兒童、婦女、老人、殘疾人、病患者等群體的特殊需求，彌補(bǔ)政府救助的不足。在漫長艱巨的災(zāi)區(qū)恢復(fù)重建階段，災(zāi)區(qū)以外的社會各界對于災(zāi)區(qū)的熱情與關(guān)注度會明顯下降。社會各界的支持，專業(yè)機(jī)構(gòu)、專業(yè)志愿者、專業(yè)公益機(jī)構(gòu)等非政府組織的價值變得更加重要。

因此，在政府主導(dǎo)的縱向應(yīng)急機(jī)制的基礎(chǔ)上，也應(yīng)盡可能構(gòu)建包括非政府組織在內(nèi)的社會各方面參與的橫向應(yīng)急體系，最大限度地調(diào)動、吸納社會力量和社會資源，共同應(yīng)對危機(jī)。

構(gòu)建政府與非政府組織的信息、協(xié)調(diào)互動機(jī)制。當(dāng)前我國危機(jī)管理指令體系屬于垂直直接模式。雖然比較容易做到統(tǒng)一指揮、協(xié)調(diào)行動，但是非政府組織專業(yè)種類不一、分散自由，短時間難以統(tǒng)一協(xié)調(diào)和組織。因此，有必要構(gòu)建政府與非政府組織互動的社會聯(lián)動應(yīng)急機(jī)制，實現(xiàn)災(zāi)難應(yīng)對的有效互動。

構(gòu)建政府與非政府組織之間的聯(lián)動信息通道。通過構(gòu)建政府和非政府組織之間的危機(jī)信息溝通渠道，政府可以主動、及時向外界發(fā)布災(zāi)區(qū)一線的危機(jī)訊息，非政府組織通過信息平臺可以向政府提出詢問和建議，幫助政府更好地治理危機(jī)。信息公開和資源整合是危機(jī)應(yīng)對的重要措施。只有將信息及時公開，讓全社會都了解危機(jī)的發(fā)生，才可能調(diào)動、整合各種社會資源，著手控制危機(jī)的危害和恢復(fù)秩序的正常。比如汶川地震發(fā)生后，國務(wù)院及各級政府部門積極主動地在第一時間將災(zāi)害及應(yīng)急救援的信息向公眾發(fā)布，盡可能從源頭上阻止謠言的發(fā)生和傳播。政府部門還主動與各大報紙、電視廣播、網(wǎng)絡(luò)等新聞媒體溝通信息，為非政府組織和廣大公眾提供危機(jī)應(yīng)對信息，公開救災(zāi)情況，有效吸引社會力量廣泛參與危機(jī)管理。面對危機(jī)應(yīng)對中的信息不對稱的情況，政府可通過微博、微信、QQ群、3G網(wǎng)絡(luò)等手段建立一個科學(xué)的網(wǎng)絡(luò)信息共享平臺，增強(qiáng)政府與非政府組織及民間更強(qiáng)的互動性。

建立統(tǒng)一指揮政府與非政府組織的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。我國在長期的實踐中逐步形成了由國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的以政府為主的應(yīng)急管理模式。由國務(wù)院對地方各級救災(zāi)指揮部和各救災(zāi)隊伍的實行統(tǒng)一指揮。災(zāi)難的公共性、緊迫性和威脅性要求政府和非政府組織全面參與、全面動員。政府和非政府組織之間的組織無序、信息不暢，可能會造成災(zāi)難發(fā)生后的社會資源浪費，甚至出現(xiàn)不應(yīng)當(dāng)?shù)幕靵y局面。因此，必須在救災(zāi)指揮部下由政府部門設(shè)置統(tǒng)一指揮的，由政府部門官員和非政府組織共同組成的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)統(tǒng)一調(diào)度協(xié)調(diào)災(zāi)難應(yīng)對中的政府機(jī)構(gòu)、非政府組織及各界社會力量。

（作者為華南農(nóng)業(yè)大學(xué)思政部教授；本文系教育部人文社會科學(xué)一般項目“20年來中國共產(chǎn)黨提升民族凝聚力的理論與實踐—以重大事件的應(yīng)對為視角的研究”的階段性成果，項目編號：10YJA710083）

責(zé)編/許國榮（實習(xí)）