城管與攤販困爭破解之道

各地攤販與城管之間的困爭，時不時導致傷亡事件發生，有時還引發群體事件及大規模上訪，在一定程度上影響政民關系，誘發群眾對黨和政府的抨擊。目前處理此矛盾的方法未觸及問題實質，效果不好，有必要另辟蹊徑，尋求新的治本之道。

城管與攤販的利益沖突

妥善解決城管與攤販困爭的前提是找準矛盾的實質。城管與攤販似乎天生就是對立面。深入到對立面中考察，可發現困爭實質是利益沖突。

首先，在公權部門——城管這一方，涉及到公益，即公共利益，也就是城市管理職責及相應行政責任。國家通過規定行政責任及強化責任追究等，要求城管及其工作人員采取相應的查處行為。公權部門中除城管外，還涉及區、街道、社區等各層級執政主體及人社、市場監管、稅務等。這些部門也被規定了相應行政責任，存在被追究行政責任的可能。公權部門自認為占據“依法行政”的道德高地，但其中難以排除地摻雜了一些部門利益及個體設租、尋租行為。因此，在目前情況下，其執法行為還將繼續晝夜不息。

其次，在攤販這一方，涉及到私益即個體經濟利益。攤販大體包括進城打工人員和城市原居民中低收入階層兩個部分，屬于城市人口中的“赤貧階層”。擺攤是為了解決基本生存問題，如生計、子女入學或看病等。這一群體之所以選擇擺攤是因為其操作簡單、成本少。擺攤作為一種相對簡單的謀生方式，導致其將生生不息。

此外，困爭還涉及相關各方的利益，比如周邊持證商家，其銷售額會受沖擊；又如附近居民會受噪音和衛生問題的困擾等。

在上述多方利益交織和絞合下，以及人性的各種弱點的滲透，城管與攤販的問題遂成為國家發展過程迄今無法解決的一個頑疾。盡管一些地方試圖尋求妥善解決之道，如在城管執法中采用“柔性執法”，即先對當事人進行教育、告誡等，并免除某些行為的行政處罰等。但再柔性的執法也無助于化解城管與攤販的根本性矛盾，因為城管的終極目標是“你不可以擺攤”，攤販的終極目標是“我要擺攤”。周邊商家及住戶的終極目標則是“他們不可以擺攤”。

均衡利益是解決困爭的切入點

找到了病因后，應當對癥下藥。如何化解各方的利益沖突呢？承上所述，困爭背后是利益格局的錯亂。因此，解決城管與攤販困爭的切入點是妥善照顧各方利益，實現理性狀態下的利益均衡。

首先，從公權部門來說，其利益連接點是城管秩序的有效維持及相應行政追責的免除。法律法規設定了其執法義務，看到亂擺攤而不執法就是行政不作為。因此，應調整城管立法思路，改“不允許擺攤”為“可有條件地擺攤”，把擺攤由不法行為改變為符合公共利益的合法行為。此處公共利益至少包括兩方面：一是促進居民就業，二是為群眾提供便利。上世紀60年代香港出現過路邊亂擺賣做飲食生意的現象，政府通過規劃后頒發經營牌照，始有飲食“大排檔”（牌照為方便檢查，面積較大，故此類飲食店稱“大牌檔”，后訛傳為現名）。

公權部門可在修改城管法規后，以“聯合辦公”這種相對高效的模式，對可利用的攤位進行科學規劃，明確擺攤時段，再通過信息公開、公平授予（如采用抽簽方式）、制定相關扶持政策和稅、費減免政策等，將擺攤問題用富有人情味和符合公正要求的方式管理起來。與此同時，政府還應當引導其組建自我管理機構實現自治。

這樣，公權部門的行為由令人反感、不可預測的強行驅趕、沒收改為事先規劃、事中服務及事后查缺補漏。城管行為由路人側目變為溫情脈脈，黨和政府的公信力也由此得到提升。盡管同樣涉及行政追責，但這種追責與經常性地對民眾使用暴力脫鉤，是一種可控的抽象行政行為，城管等部門受到的壓力有一定的回旋余地，不會陷入“背腹受夾”的狼狽境地。

其次，對攤販來說，利益的連結點是允許其擺攤獲利但必須履行相應社會責任。目前攤販與城管要么玩“躲貓貓”，城管一來馬上逃匿，要么與城管對峙，有時釀成所謂“暴力抗法”事件。攤販循合法途徑取得經營權后，必須承諾保證貨品和勞務質量，按設定地點和時間經營及搞好環境衛生等，這樣的擺攤不至于成為具有社會危害性的行為。

最后，對于周邊商家和住戶來說，商家的利益連結點在于保證其正常收入不會受到損害或是損害后可依法獲得補助，如通過調整經營范圍減少與攤販的同業競爭、申請政府相關專項資金補貼（如政府再就業基金）扶助以及申請相關稅、費減少等；住戶的利益連結點在于正常生活不受擺攤影響，只要擺攤規劃好，明確了時段，不至于垃圾亂扔、污水橫流、噪音不絕，其利益也就得到了照顧。上述三管齊下，各方的利益都得到了均衡考量，利益格局呈現共生局面，困爭問題的解決前途光明。

解決城管與攤販困爭有賴于社會協商

但是，我們也必須看到，城管與攤販困爭涉及多方利益，盡管找到了矛盾的根源，想到了解決的方案，但困擾多年的老大難問題無法自發地解決。解決此問題需要充分、足夠的社會協商。協商民主是十八大提出的一項新型制度，它要求在社會管理過程中開展多層次、多維度的協商，就有關問題進行深入協商，凝聚共識。以均衡利益的思路，解決城管與攤販困爭有賴于社會協商。比如，關于攤位規劃，需要公權部門主動召集各方進行協商，涉及城管、人社、稅務、工商、規劃、建設以及街道和社區、周邊商家及居民代表等。又如，如允許擺攤將減少周邊商家利潤，如何修改法律法規和有關政策，允許從公共財政（主要是再就業基金）中適當撥付款項給受損商家，以及免除攤販稅費、減少受損商家稅費等，需要各政府部門協商。再如，如何在攤販中實現有效的群眾自治，如何組織攤販以合法、民主方式推選產生自治組織等，都需要政府與攤販的充分協商。

只要有充分、足夠的協商，利益格局錯亂所導致的各種具體問題就可以得到解決。當然，在化解困爭的過程中，還有些利益因素不可忽視：一是公權部門利益作祟，有關部門擔心攤販問題解決了，部門的重要性就降低了；二是公職人員尋租行為，攤販規范管理了，灰色地帶沒有了，執法人員由管理變為服務，腐敗行為的土壤自然沒有了；三是黑惡勢力阻撓，黑惡勢力靠控制攤位收取租金，顯然不會拱手讓出。這三者本質上是不正當或邪惡的利益，無法協商解決，必須依法制止或是打擊。

總之，城管與攤販困爭問題，既關乎執政，也關乎民生，還關乎國家形象。只要直面問題背后的利益關系，從均衡各方利益入手，通過社會協商，借助法制手段，宿疾應可化解，城市擺攤將成為靚麗的城市之花，而非棘手的城市之瘤。

（作者為深圳大學特約教授、中國社會科學院法學所博士后）

責編/馬靜 美編/石玉