選好改革既得利益的突破口

嘉賓簡介

江平（1930年—），著名法學(xué)家，中國政法大學(xué)終身教授，享受國務(wù)院特殊津貼專家。歷任中國政法大學(xué)副校長、校長；七屆全國人民代表大會常委、全國人大法律委員會副主任；中國法學(xué)會副會長等職。參加了《民法通則》、《公司法》、《合伙企業(yè)法》的制定，并直接擔任《信托法》、《合同法》起草小組組長，以及《物權(quán)法》和《民法典》草案專家小組的負責(zé)人之一。

既得利益者絕大部分是合法的，基本上是在改革和社會調(diào)整時期，由于制度的不完善而形成的

人民論壇記者：江老師，談及改革，必然涉及既得利益者。有觀點認為，所謂“既得利益者”是在制度調(diào)整和社會整合時期形成的合法或不合法的特殊利益群體；也有觀點認為，“既得利益者”包括在制度變遷中獲利的“我們”所有人。您如何界定“既得利益者”？

江平：我個人認為，既得利益與既得利益者并不完全是同一個概念。從字面意義上看，“既得利益”可以理解為一種客觀存在，既有事實；但“既得利益者”，我認為還是有一點點貶義的，如果把全社會都稱作“既得利益者”，面是有些寬了。

舉兩個例子來說：第一個是農(nóng)村的土地承包經(jīng)營。農(nóng)村土地實行承包經(jīng)營之后，可以說幾乎所有的農(nóng)民都從中得到了利益，但我覺得并不能把所有的農(nóng)民都叫做既得利益者。如果從制度角度看，土地實行承包經(jīng)營之后，一開始并沒有特別放開流通，后來土地流通放開之后，相應(yīng)的法律法規(guī)有些滯后，利用這個空隙，負責(zé)農(nóng)村集體土地使用權(quán)出讓的一部分人發(fā)了財，成為既得利益者。而在一些城鄉(xiāng)結(jié)合地區(qū)，部分農(nóng)民失去了土地，得到的補償卻非常有限。雖然他們也從中獲得利益，但與決定農(nóng)村土地使用權(quán)出讓的人相比，還是不一樣的。第二個例子是城市中的國有企業(yè)。在國有企業(yè)改制過程中，一方面一些企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)利用制度漏洞獲得了不少好處；另一方面一些普通職工被買斷工齡，下崗失業(yè)，受地方財政狀況限制，有些地區(qū)職工得到的補償非常有限。企業(yè)進入市場，實行現(xiàn)代企業(yè)制度以后，國企里高管的工資與普通職工工資差距也非常之大。因此，不能籠統(tǒng)地將其二者都統(tǒng)稱為既得利益者。所以，我個人比較贊同第一種觀點，既得利益者是在制度調(diào)整和社會整合時期，形成的合法或不合法的特殊利益者。總的看，既得利益者絕大部分是合法的，基本上是在改革和社會調(diào)整時期，由于制度的不完善而形成的。

改革不能總是“摸著石頭過河”，要與頂層設(shè)計相結(jié)合

人民論壇記者：是否可以這樣理解，當前中國存在的既得利益是社會發(fā)展與轉(zhuǎn)型的一種客觀存在，既得利益者的形成也是不可避免的？

江平：一方面，當前的既得利益者確實是在社會變革過程中形成的。改革有兩種方式：一種是先健全法律法規(guī)，然后再進行改革，俄羅斯的國企改革就是這種情況。當初，俄羅斯組織一部分年輕的經(jīng)濟學(xué)家，設(shè)計出一個國企改革總體方案，方案里盡量把規(guī)定、路線、步驟設(shè)計得詳細，然后議會表決通過，按照這樣的總體方案進行國有企業(yè)改革，即所謂的國有企業(yè)股票全民化。這種方式的好處是，可以在制度層面盡可能完善，按照既定的法律法規(guī)按部就班地進行；但缺點也很明顯，少數(shù)精英事前設(shè)計好的方案往往過于理想化，執(zhí)行起來可能會脫離現(xiàn)實，一旦走錯方向也很難糾正。第二種模式，即中國在過去30多年所呈現(xiàn)出來的改革特點：“摸著石頭過河”。這種模式的好處是能夠在改革實踐過程中及時糾正偏向，損失少一些，成本低一些，風(fēng)險小一點，但從一開始就建立特別完善的法律法規(guī)不太現(xiàn)實。因此，部分制度建設(shè)、法律法規(guī)建設(shè)滯后于社會轉(zhuǎn)型與發(fā)展，在其完善銜接的過程中產(chǎn)生了一些制度空隙，使一部分人有機可乘，獲得利益。所以，改革不能總是“摸著石頭過河”，要與頂層設(shè)計相結(jié)合。

但另一方面，我們也要承認，并不是所有的問題和矛盾都是改革必須承受的，有一些是可以避免的。比如說，國有企業(yè)的改制。對國有企業(yè)的下崗職工，在財政收入好一些的地方，處理得就比較好，而一些相對貧窮落后的地方有些差強人意。有一段時間，這些地方的國企下崗職工只能依靠親友幫助。如果在企業(yè)破產(chǎn)、關(guān)閉、改制之前，能夠出臺相應(yīng)的社會保障制度，應(yīng)該更有利于保護這部分群體的基本權(quán)益，更能體現(xiàn)社會公平公正原則。

傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型得益于的三個突破口：農(nóng)村土改、城市經(jīng)濟特區(qū)和國企改制

人民論壇記者：從計劃經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變到社會主義市場經(jīng)濟體制，傳統(tǒng)的既得利益者被動搖、被突破。請您談?wù)劮ㄖ圃谄渲械呢暙I。

江平：從法制角度看，主要有三個方面。最先突破的是農(nóng)村，包括兩項改革，一是土地承包經(jīng)營，即從原來的集體耕作變成承包經(jīng)營；二是土地使用權(quán)的有限制流通。1982年12月4日，第五屆全國人民代表大會第五次會議通過的《中華人民共和國憲法》規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”1986年6月通過的《中華人民共和國土地管理法》使這一制度更加明確。這樣在法律上使農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)有了保障，農(nóng)民可以放心地在自己承包的土地上耕作，激發(fā)了農(nóng)民積極性，釋放了農(nóng)村生產(chǎn)力。但在農(nóng)村土地改革過程中，當時很多人意識和觀念落后，不能完全理解土地流通的價值，導(dǎo)致個體對土地流通政策在理解和敏感度上存有差異。那些對土地價值敏感，掌握土地支配權(quán)力或者審批土地流通權(quán)力的人自然成為農(nóng)村土改的既得利益者。

農(nóng)村活力釋放之后，城市里的經(jīng)濟特區(qū)成為突破口。最早的一批經(jīng)濟特區(qū)包括深圳、珠海、廈門、汕頭，后來海南作為一個省也納入經(jīng)濟特區(qū)行列。經(jīng)濟特區(qū)被賦予很多政策上的優(yōu)勢，這在法制角度看，有一些立法先行的味道。以廣東為例，根據(jù)《廣東省經(jīng)濟特區(qū)條例》，廣東省人大常委會陸續(xù)制定、施行了關(guān)于特區(qū)入境出境人員管理暫行規(guī)定、特區(qū)企業(yè)登記管理暫行規(guī)定、深圳經(jīng)濟特區(qū)土地管理暫行規(guī)定等單行法規(guī)，經(jīng)濟特區(qū)法制日趨完備。當然，經(jīng)濟特區(qū)的建立在動搖傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制的同時，也帶來了地區(qū)差異、政策差異，并使一部分對開放格局和開放政策有強烈敏感性和預(yù)見性的人從中獲得財富。

傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制的第三個突破口是國有企業(yè)改制。上世紀80年代初，國有企業(yè)在國民經(jīng)濟中扮演的角色愈發(fā)尷尬。改革開放，首先要放開企業(yè)，但如何放開企業(yè)，大家并不是很清楚。探討國有企業(yè)改革問題，首當其沖的就是要厘清國家與企業(yè)之間的關(guān)系。當時學(xué)術(shù)界出現(xiàn)了“代理權(quán)說”、“租賃說”、“獨立所有權(quán)說”和“經(jīng)營管理權(quán)說”等意見，我和同事康德琯、田建華聯(lián)合撰寫了“國家與國有企業(yè)之間的財產(chǎn)關(guān)系應(yīng)是所有者和占有者的關(guān)系”，發(fā)表在1984年第4期《法學(xué)研究》上。我們大膽地提出，從法律層面來看，國家所有制就是國家所有權(quán)和企業(yè)占有權(quán)的有機統(tǒng)一。國家和企業(yè)之間的關(guān)系，應(yīng)該表現(xiàn)為財產(chǎn)所有者和占有者之間的關(guān)系。1988年4月13日，第七屆全國人民代表大會第一次會議通過《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》時，最終在第2條規(guī)定：“企業(yè)的財產(chǎn)屬于全民所有，國家依照所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離的原則授予企業(yè)經(jīng)營管理。企業(yè)對國家授予其經(jīng)營管理的財產(chǎn)享有占有、使用和依法處分的權(quán)利。”這種立法規(guī)定，等于說是確立了“國家享有所有權(quán)，企業(yè)享有經(jīng)營權(quán)”的國有企業(yè)經(jīng)營模式。后來，朱镕基同志當副總理的時候，搞了一個《全民所有制工業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制條例》，放權(quán)給國有企業(yè)14項權(quán)利。朱镕基同志很重視這個條例，但基于種種原因最后還是對現(xiàn)實作了妥協(xié)，實行起來效果并不是很理想。最后學(xué)者們發(fā)現(xiàn)，國企改制最好的方法是在產(chǎn)權(quán)制度上作出根本變革，走股份制道路。股份制方向，在當時很多人沒有料到，以厲以寧、吳敬璉教授為代表的經(jīng)濟學(xué)家提出股份制的時候，很多人反對，說國有企業(yè)怎么可以搞股份制呢？但實踐證明，股份制恰恰是國企改制最好的方法。伴隨國企改制也存在一些問題，一是企業(yè)普通職工占有股票數(shù)量比較有限且無法轉(zhuǎn)讓；二是經(jīng)濟上比較有利的國企，如控制比較多資源的煤炭、石油等企業(yè)，得到的既得利益相比其他企業(yè)要多一些。

“經(jīng)濟體制改革深化升級，政治體制改革穩(wěn)步推進”

人民論壇記者：您認為中國改革的“攻堅期和深水區(qū)”具體體現(xiàn)在哪些方面？如何在深化改革的同時不出現(xiàn)“顛覆性錯誤”？

江平：我認為“深水區(qū)”是指要解決改革過程中過去沒有解決的深層次矛盾，既然是深層次矛盾可能就要牽扯到一部分人的利益調(diào)整。而“攻堅期”，我認為是要培養(yǎng)真正的中國競爭力。什么是真正的競爭力？從GDP總量看，中國目前世界第二，但從國家競爭力看，應(yīng)該在十幾位到二十幾位之間徘徊。在一些領(lǐng)域，企業(yè)仍需要依靠政府保護和推動，如出口補貼等，我覺得這離真正具有國際競爭力還有些差距。如果把我們的企業(yè)都放到世界市場經(jīng)濟的大海里讓其自由游泳的話，可能還有些風(fēng)險。中國（上海）自貿(mào)區(qū)的成立也是出于這樣的考慮。在國際規(guī)則下，讓企業(yè)參與國際競爭，成功了總結(jié)經(jīng)驗并逐步擴展，以提高中國真正的競爭力。這也是李克強總理一直所強調(diào)的，我們不是用政府政策在保護或者推動，而是在理順政府與市場關(guān)系的基礎(chǔ)上，轉(zhuǎn)變政府職能，充分釋放市場活力。

“顛覆性錯誤”，是我聽到的國家領(lǐng)導(dǎo)人比較新穎的提法。我的理解是，我們應(yīng)該吸取前蘇聯(lián)的經(jīng)驗教訓(xùn)，不能在經(jīng)濟體制改革未深化完善的時候，就急于進行政治體制改革。我認為中國下一階段改革的大方向是，經(jīng)濟體制改革深化升級，政治體制改革穩(wěn)步推進。改革不是急于就能求成的。

財政和稅收是動搖既得利益阻礙改革的重點

人民論壇記者：請您從法治建設(shè)角度談?wù)劶鹊美媾c改革的關(guān)系。對于當下中國，從哪些方面入手可以突破既得利益對改革的阻礙？您對十八屆三中全會有哪些期待？

江平：我把既得利益者理解為少數(shù)人而不是多數(shù)人，因此，依靠既得利益者推動改革還是比較困難的。這就需要法治建設(shè)，通過法律進行約束和限制。法律的重要性在于它可以作為社會公認的行為準則，保證社會秩序正常運轉(zhuǎn)。深化改革需要通過法律的形式貫徹執(zhí)行，一來可以體現(xiàn)全民意志，二來在具體執(zhí)行過程中，也可以通過法令作為后盾，將改革的意志貫徹下去。

突破既得利益對改革的阻礙，我認為重點在于財政和稅收兩個方面。財政包括中央財政和地方財政，目前中央財政狀況比較好，地方財政差異比較大，有些地方財政狀況不容樂觀。需要努力加強對財政預(yù)算的有效監(jiān)督和合理控制，提高財政預(yù)算的透明度，信息發(fā)布的公開性及政府的公信力，縮減預(yù)算與決算差額。第二，調(diào)整稅收政策。稅收政策改革，尤其是稅種的調(diào)整，是通過二次分配體現(xiàn)社會公平的直接舉措，是縮小貧富差距、實現(xiàn)利益均衡的關(guān)鍵所在。最大難點在于如何達成社會共識。我認為，不能單純地降低富人收入，更重要的還是要提高窮人收入，提高社會人均最低工資水平。

對十八屆三中全會的期待：經(jīng)濟領(lǐng)域，很明顯的是會加速土地流轉(zhuǎn)，主要涉及農(nóng)村集體土地。這其中包括三種土地：一是耕地，要嚴格保護和限制；二是農(nóng)村集體建設(shè)用地，肯定會大大放寬。依據(jù)《物權(quán)法》，農(nóng)村集體建設(shè)用地應(yīng)享受與城市國有土地一樣的權(quán)利；三是宅基地，也會相應(yīng)地鼓勵流動，但具體辦法需要深入研究，值得拭目以待。另外，類似自貿(mào)區(qū)的具體改革政策的出臺是可以寄予很大希望的。法治領(lǐng)域，有人建議對法院行政系統(tǒng)進行改革，我個人是贊同的，但難度比較大。現(xiàn)在只是草案，需要進一步討論，需要考慮如何協(xié)調(diào)中央與地方的關(guān)系。政治領(lǐng)域，主要是以行政審批改革為主轉(zhuǎn)變政府職能，關(guān)鍵是理順政府與市場的關(guān)系。社會領(lǐng)域，重點在于社會保障制度的完善。

責(zé)編/徐艷紅 美編/李祥峰