碳交易試點：看上去很美

基礎數據薄弱、缺乏立法保障、企業認識不夠、市場和人才不成熟……這些普遍存在的問題，成為橫亙在我國碳排放權交易試點工作中的一道道難題，讓碳交易試點的負責團隊一籌莫展。

從2011年年底湖北省被確認為全國碳排放權交易（以下簡稱“碳交易”）試點之一開始，這項“看上去很美”的工程就不斷困擾著田啟所在的湖北省發改委應對氣候變化處（以下簡稱“氣候處”）。

這種困擾在七個試點省市中并不少見。在今年4月2日召開的全國發展改革系統應對氣候變化工作會議上，各試點負責人大倒苦水：基礎數據薄弱、缺乏立法保障、企業認識不夠、市場和人才不成熟……這些普遍存在的問題，讓試點負責團隊一籌莫展。

“看上去很美，做起來很難”，成了各試點參與人員的共同感受。

百米沖刺

2011年10月29日，國家發改委辦公廳下發《關于開展碳排放權交易試點工作的通知》，正式確定首批試點七省市：北京市、天津市、上海市、重慶市、廣東省、湖北省、深圳市。

“國家希望試點省市能在2013年年內開展碳排放權交易。”國家發改委應對氣候變化司國內政策與履約處副處長王庶在年初接受《民生周刊》記者采訪時這樣表示。

轉眼間，今年即將過半，試點工作也進入了百米沖刺階段。

王庶認為，“重慶和湖北要慢一些。第一，跟地方機構能力有關系，研究能力可能相對較弱；第二，對試點有所顧慮，畢竟屬于中西部發展地區，要考慮自己的經濟發展情況，部署工作的時候可能會有猶豫，企業的反對可能也會影響政府決策。”

對于湖北試點的速度，湖北省發改委氣候處處長田啟告訴《民生周刊》記者：“我們肯定不是最后，會盡量往前趕。國家希望盡快有一個試點省市上線交易，先行突破。但我們還是要實事求是，一步步往前推。”

試點中，外行人最關注的是第一單交易的誕生，也就是在強制減排下的企業交易。目前我國進行的碳交易分為兩種：一是根據聯合國清潔發展機制（CDM）向開展強制減排的發達國家與地區銷售國內清潔項目產生的減排量，以抵銷買方產生的超額排放量；二是在自愿減排的基礎上進行的國內企業、單位購買國內清潔項目產生減排量的行為。

由于此次試點要求對國內企業進行強制減排，因此許多媒體將試點的真正開啟與第一單在強制減排基礎上產生的交易畫上等號。“大家總是關注第一單交易，說試點進行這么久了卻連一單交易都沒有。我覺得必須改變大家的看法，要搞一單交易很容易，可真正的試點工作包括交易和碳排放權管理。”

說到此，趙黛青的語調就提高了八度。作為中科院廣東能源研究所副所長，趙黛青強調，交易只是一個標志，在交易之前各部門其實做了很多工作，比如讓企業有配額管理的意識、基礎數據的收集分析等，這都是產生公平交易的絕對前提。

對此，《民生周刊》記者得到的最新消息是，深圳市表示將在6月17日全國低碳日正式啟動碳排放權試點交易，如此一來，深圳有望成為最早“開市”的試點省市。

“深圳立法一年完成，這是‘坐火箭’的速度。”前國家氣候中心副主任呂學都對《民生周刊》記者說。作為七試點中唯一一個計劃單列市，深圳的立法速度成為佳談。深圳市推出了中國首部、也是目前唯一一部規范碳排放交易的地方法規——《深圳經濟特區碳排放管理若干規定》，該法規由深圳市人大常委會于2012年11月審議通過。“深圳一年之內立法，得益于市長的高度重視，這是其他試點很羨慕的。”王庶說。

對于立法，田啟表示，湖北省的管理辦法已經起草完畢，馬上進入立法程序，目前正由省政府法制辦審核。但“人大立法的時間比較長，如果今年就要展開交易的話，那就等不及了。我們希望以政府規章的形式頒布”。

田啟透露，湖北省本打算8月份開展交易，“但是現在時間很緊，8月份不一定來得及”。

“有些試點想爭當第一，以此表現積極姿態。但我想快不一定就是好，這項工作看起來簡單、時髦、光鮮，其實只有真正做的人才知道其中的復雜。”

碳交易與地方經濟

《應對氣候變化法》是全國碳交易的上位法，但此法尚未出臺，試點已悄然開始。

“在上位法空白的情況下，在地方推動試點工作，地方主要領導的支持是非常重要的。”湖北省碳交易試點工作科研項目帶頭人、武漢大學經濟管理學院教授齊紹洲總結道。

與齊紹洲相似，作為國家科研機構的研究者，趙黛青同時也是廣東省試點工作的核心參與者。“爭議是一直存在的。廣東確定成為試點一年半了，到現在也不能說（所有領導）都很同意。廣東省省長、書記很支持，但并不是所有部門都支持。不支持的人主要是擔心強制減排影響經濟發展，給企業增加負擔。”趙對《民生周刊》記者表示。

2009年，湖北省委黨校常務副校長馬哲軍、副校長陶良虎就在《關于“設立武漢碳交易所、打造全國碳金融中心”的戰略構想與政策建議》的研究報告中，明確提出了湖北以及武漢碳金融市場建設與發展的路線圖。

“報告對省主要領導產生了很重要的影響，使領導們意識到這個事情關系到湖北未來的戰略方向。”齊紹洲回憶。

時任湖北省委書記羅清泉給該研究報告作了批示，下發到發改委進行研究。2010年全國兩會期間，羅清泉專門就此問題向國務院申請建立武漢碳金融中心，并赴國家發改委做了專題匯報，表示湖北希望在碳交易市場上有所突破。

王庶告訴《民生周刊》記者，國家發改委從2009年就開始部署在國內開展碳交易的可行性研究，不少專家也認為我國應該盡早開始相關工作，于是國家發改委決定征集試點。

“試點地方領導最怕的是試點會制約經濟發展，擔心企業因為試點不來湖北投資。試點會對經濟產生怎樣的影響？誰也說不清。”田啟坦言。

近幾年，湖北省GDP增速一直遠高于全國平均值，2012年達到11.3%，2011年高達13.8%，并且對重化工業的依賴較重。“這就決定了湖北省在七試點里有自己的特色——兼顧發展，抓大放小。”齊紹洲說道。

“一個數據對比很有意思。”湖北全省擬納入強制減排的企業只有158家，但深圳市全市納入的企業有將近800家。

湖北省將納入強制減排的企業能耗門檻定得很高，只有年綜合能耗超過6萬噸標煤的企業才擬納入強制減排范圍。而與此同時，其他六個試點省市的門檻僅為1萬噸或2萬噸標煤，與湖北省相距甚遠。

“我們預計，今后十年湖北會以很高的增速發展，要實行碳排放總量控制，是個難題。”田啟表示，在這樣的情況下，湖北采取了很謹慎的態度，把門檻定得“非常高”，就是希望能夠把影響面縮小。

“第一道門檻”

2011年，曾有專家斷言，中國碳交易開展面臨的第一道門檻，即是“無米下鍋”，沒有全面、完整、可靠的企業排放數據做支撐。

3月初，一場動員暨培訓會結束時，湖北省發改委給158家企業布置了一項“家庭作業”——要求這些擬被納入強制減排的高能耗企業在4月初將歷史排放數據上報給發改委，但截止日期過去一周后，卻只有一半企業上報。“有的企業是故意不配合，有的是真的拿不出歷史數據來。”

事實上，報與不報都讓田啟頭疼不已。他們發現，各企業上報的綜合能耗數據都比企業每年上報給統計局的數據偏大1.5—2倍左右，所以對所有企業的真實能耗，氣候處還需要一家家詳細審查。

“數據的差異可能是統計口徑的問題，但也確實存在故意造假的企業，希望通過放大排放數據獲得更多的免費碳排放額。”田啟和科研團隊甚至還專門開會分析了數據差別巨大的原因。

田啟對《民生周刊》記者表示，在二氧化碳排放總量還未確定的情況下，企業并不愿意為多余的排放量買單。通過放大排放數據獲得更多的免費碳排放額，是企業統計和上報歷史排放數據的真實意圖。

然而，企業的困惑還不止這些。“子公司或者分廠在外地，生產產生的二氧化碳是否納入整個集團的排放數據總量里？”武漢神龍汽車有限公司生產部環境與安全分部經理秦星反問。

據秦星介紹，被納入強制減排的企業多為國企或者跨國集團，產業、工廠遍布各地，如果非試點地域產生的二氧化碳不算入數據總量，那么大集團為了降低成本，完全可以將產業進行轉移，向其他未開展碳交易的省份投資。當碳交易向全國鋪開之際，依然會出現統計數據不符的問題，不排除大量企業的數據基礎再一次被打亂。

另外，關于先期減排的補償問題，也始終是企業與地方發改委爭議的焦點。以湖北華新水泥股份有限公司為例，華新水泥作為節能減排的示范企業，從2007年到2011年間，集團的單位熟料煤耗、單位水泥綜合電耗分別下降了8%和3.3%，完成了國家“十一五”規劃中水泥企業水泥綜合降耗30%的目標，為先期減排付出了巨大的經濟代價。然而，在湖北省針對水泥行業制定的統計公式中，政府把“十一五”先期減排成果和“十二五”減排空間同時納入計算的考慮范圍。對于華新水泥而言，受企業發展、節能技術水平不足等因素影響，今后企業的減排降耗幅度只會越來越小，先期減排所做的努力反而成為了負擔。

“歐盟花了十年時間收集歷史數據，才展開碳交易；我國只給一年多時間，就要‘開市’，歷史數據的不準確、缺乏甚至不真實，會大大影響交易的公平。”齊紹洲這樣表示。

尷尬的“氣候處”

“我們處室一共就5個人，這一年多完全被試點套住了，這個工作的復雜程度遠遠超出我們原先的預想。”田啟感嘆道。

自從2010年湖北省氣候處成立以來，作為處長的田啟和他的同事就幾乎將所有的精力投入到碳交易中。

“氣候處是一個純粹的行政管理部門，不應該承擔碳交易的日常管理和技術管理，我認為需要專門成立一個機構，屬于政府卻是技術性的管理部門，負責獨立第三方報告的審核、企業履約情況的審核、交易監管等工作。強制減排和交易一旦開始，讓氣候處繼續管理是不可能的。”齊紹洲認為。

“我們希望成立專門的機構來管理碳交易，但發改委的編制非常緊，如果不擴編就不可能有充足的人手。”田啟對管理機構是否能順利及時成立，充滿了焦慮。

疲憊的田啟也挺羨慕深圳。“深圳市政府專門成立了碳排放權交易試點工作領導小組及辦公室，能夠專門處理碳交易的相關事宜。在我的工作內容中，碳排放權交易只是一小部分，還有很多工作要同時處理，一年多來，我們經常力不從心。”

人才瓶頸

來自立法監督上的缺失、第三方核查市場的薄弱、人才資源的短缺等問題，也是各試點碳交易工作無法加速的原因。

有專家預計，《應對氣候變化法》可能在三年內正式出臺。但是，在齊紹洲看來，遠水救不了近火，法律的缺失已經影響了各地企業參與碳交易的積極性。

“同時，如何能保證第三方核查的碳排放數據絕對公平、公正，使其不成為企業的另一種商業威脅，作為企業我們一直擔心。”華新水泥工程師李建偉如此說。

神龍汽車的秦星從事工業企業能源管理已超過十年。神龍汽車因為綜合能耗超過6萬噸，擬被納入強制減排的企業行列。“要在碳交易中取得優勢，就要依靠能源管理。”長時間的能源管理經驗，使她在配合發改委工作的時候為企業帶來了巨大的優勢。“我們企業要完成任務，我一點都不擔心，但是有的企業就狀況堪憂了。”

作為公司代表參加試點相關會議時，秦星發現許多企業派來的代表都來自人力資源部或其他不相關的部門。“有的企業提供的試點聯系人根本對碳交易、能源管理一竅不通。”

秦星告訴《民生周刊》記者，企業能源管理人才匱乏是牽制企業配合試點的一大障礙。“強制減排的重點能耗企業應該要有專門的能耗管理崗位，還要有中級職稱以上的人才，這是個技術崗位，不是一個單純的管理崗位。”

人才瓶頸也牽制著政府部門和科研團隊的工作。作為湖北省試點工作的核心成員，田啟的專業是地理，一切關于碳交易的知識都得從頭補起。“事實上，中國就沒有碳交易這個專業，碳交易是一項嶄新的工程，需要經濟學、國際貿易、金融學、法學、數學、環境工程、管理學等不同的專業人才集合在一起，重新學習關于碳交易的理念架構和國際經驗，這樣的人才，不是一兩年就能培養出來的。”齊紹洲表示。