農(nóng)地流轉(zhuǎn)三十年

“有些地方對(duì)工商企業(yè)大面積、長(zhǎng)時(shí)間租賃農(nóng)戶承包耕地、林地監(jiān)管不力，用途上存在‘非糧化’、‘非農(nóng)化’和‘非林化’的問(wèn)題。”

土地流轉(zhuǎn)，從1984年首個(gè)相關(guān)中央文件出臺(tái)至今30年，其發(fā)展迅速令人吃驚。在二、三產(chǎn)業(yè)吸納一半農(nóng)村勞動(dòng)力、城鎮(zhèn)化大面積鋪開(kāi)的今天，土地流轉(zhuǎn)也從當(dāng)初的一種輔助形式，轉(zhuǎn)變?yōu)槲覈?guó)農(nóng)業(yè)進(jìn)一步發(fā)展的必由之路。

小崗村的新“冒險(xiǎn)”

1978年的一天，在有“中國(guó)農(nóng)村改革發(fā)源地”之稱的安徽省滁州市小崗村，18戶村民冒著坐牢的危險(xiǎn)，在“大包干”協(xié)議上按下了手印。這些村民也許不會(huì)想到，30年后，他們會(huì)親手將當(dāng)初冒險(xiǎn)分了的田又合并到了一起。

2001年時(shí)，河北省張家口市長(zhǎng)江村村民租用了小崗村79畝分散土地種植葡萄，首次將“土地流轉(zhuǎn)”的概念引入小崗村。但缺乏經(jīng)驗(yàn)的小崗村并沒(méi)有將流轉(zhuǎn)的土地集中起來(lái)，造成了長(zhǎng)江村村民經(jīng)營(yíng)土地分散、難統(tǒng)一管理。3年后，長(zhǎng)江村村民因此離開(kāi)小崗村。

如何更合理地流轉(zhuǎn)土地，成為擺在小崗村面前的一道考題。

長(zhǎng)江村的“經(jīng)營(yíng)者”離開(kāi)之后，小崗村村民開(kāi)始了漫長(zhǎng)的摸索。2004年，村民嚴(yán)德友接手了長(zhǎng)江村的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，成立了葡萄協(xié)會(huì)，開(kāi)始了土地流轉(zhuǎn)基礎(chǔ)上的規(guī)模種植、合作經(jīng)營(yíng)。上了規(guī)模后，小崗村所在的小溪河鎮(zhèn)政府開(kāi)始對(duì)其進(jìn)行大力補(bǔ)貼。“只有經(jīng)營(yíng)上了一定規(guī)模，才會(huì)得到政府或金融部門的支持。”鎮(zhèn)政府工作人員解釋道。

“過(guò)去我們冒險(xiǎn)分了田，現(xiàn)在卻要回到‘大集體’，這不是搞倒退嗎？”當(dāng)年“大包干”的帶頭人、小崗村前任村支書嚴(yán)宏昌問(wèn)自己。

2008年3月，小崗村村委會(huì)針對(duì)土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行了全村摸底調(diào)查，結(jié)果同意將土地集中起來(lái)的村民達(dá)到八成。

2008年8月，時(shí)任中共中央總書記的胡錦濤來(lái)到小崗村，與村民共商農(nóng)村改革發(fā)展大計(jì)。在談話中胡錦濤表示，不僅現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持長(zhǎng)久不變，還要賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。同時(shí)，也要根據(jù)農(nóng)民的意愿，允許農(nóng)民以多種形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

胡錦濤的考察意味著，小崗村這個(gè)曾經(jīng)的農(nóng)村改革先鋒，又成為新一輪農(nóng)村改革的“弄潮兒”。這一次的改革，核心是以土地流轉(zhuǎn)促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)、合作經(jīng)營(yíng)。

“合作社是新型經(jīng)營(yíng)形式，只有規(guī)模生產(chǎn)、集約經(jīng)營(yíng)才能提高生產(chǎn)力。”總書記的到來(lái)，讓村干部沈浩興奮不已，“特別是胡總書記來(lái)小崗，一方面是對(duì)我們工作和探索的認(rèn)可，另一方面也給‘小崗’這塊金字招牌鍍了厚厚的一層金。我們要充分利用這個(gè)招牌發(fā)展自我，小崗的歷史使命還沒(méi)完成！”

嚴(yán)宏昌卻不這么認(rèn)為，“1978年改革的爭(zhēng)論還沒(méi)有停止，新一輪的爭(zhēng)論又來(lái)了。”作為“大包干”帶頭人，嚴(yán)宏昌對(duì)重新集中土地有自己的顧慮，“如果把地‘收回去’，再要拿回來(lái)就難了，農(nóng)民到時(shí)候是不是一點(diǎn)靠頭都沒(méi)有了？”

事實(shí)上，村里不少人認(rèn)為，將土地流轉(zhuǎn)出去是一次新的冒險(xiǎn)，“流轉(zhuǎn)出去了，會(huì)不會(huì)拿不回來(lái)了？”

從分田到戶到土地流轉(zhuǎn)

1981年10月，中共中央《全國(guó)農(nóng)村工作會(huì)議紀(jì)要》明確肯定了包產(chǎn)到戶、包干到戶是社會(huì)主義集體經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)責(zé)任制。

隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，農(nóng)民獲得了自主經(jīng)營(yíng)土地的權(quán)利。各種專業(yè)經(jīng)營(yíng)戶的發(fā)展使一部分農(nóng)民意欲離開(kāi)土地，同時(shí)一部分種田能手又想多種土地，土地的轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓開(kāi)始在一些地方出現(xiàn)并逐漸增多。

1984年，《福建論壇》發(fā)表了一篇名為《土地轉(zhuǎn)包經(jīng)濟(jì)處理方式調(diào)查》的報(bào)道。該調(diào)查顯示，福建省當(dāng)時(shí)的土地轉(zhuǎn)包方式主要分為三種：聯(lián)營(yíng)式、有償轉(zhuǎn)讓式和無(wú)償轉(zhuǎn)讓式。福建省寧德市霞浦縣1983年轉(zhuǎn)包土地的農(nóng)戶已占全縣總農(nóng)戶的4%，轉(zhuǎn)包土地總面積已占到耕地面積的2.6%。

這只是冰山一角。為了順應(yīng)潮流，1984年的中央“一號(hào)文件”要求幫助農(nóng)民在家庭經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)上擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模、提高經(jīng)濟(jì)效益。這是《民生周刊》記者找到的首個(gè)關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的中央文件。

1993年，十四屆三中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》，提出在堅(jiān)持土地集體所有的前提下，延長(zhǎng)耕地承包期，允許繼承開(kāi)發(fā)性生產(chǎn)項(xiàng)目的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，允許土地使用權(quán)依法有償轉(zhuǎn)讓。

除了文件的鼓勵(lì)外，城市建設(shè)也成為農(nóng)民離土進(jìn)城的重要客觀原因。此外，農(nóng)民的市場(chǎng)意識(shí)日益增強(qiáng)，一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)和集中速度明顯加快。

2002年《農(nóng)村土地承包法》頒布之前，全國(guó)人大常委會(huì)執(zhí)法組進(jìn)行過(guò)一次全國(guó)性調(diào)查。調(diào)查顯示，當(dāng)時(shí)全國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)面積約占承包地面積的4.44%。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的地區(qū)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)面積較大、比例較高，如蘇州市已達(dá)到25.3%，福建省龍海市達(dá)35%，廣東省有157萬(wàn)農(nóng)戶進(jìn)行了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，占土地承包戶總數(shù)的14.7%。

針對(duì)這些實(shí)際情況，《農(nóng)村土地承包法》明確了通過(guò)家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或其它方式流轉(zhuǎn)。

2005年1月，農(nóng)業(yè)部頒布《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的原則、當(dāng)事人權(quán)利、流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)合同、流轉(zhuǎn)管理等進(jìn)行了可操作性規(guī)定。

2008年10月，《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》下發(fā)，其中提出“加強(qiáng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)……”

“流”走的耕地

30年間，土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展迅速令人吃驚。

根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)執(zhí)法組最新的農(nóng)村土地承包法執(zhí)法檢查報(bào)告（2011），截至2011年上半年，全國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)總面積達(dá)2.07億畝，占承包耕地總面積的16.2％。

但同時(shí)，隨著土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展，也呈現(xiàn)出一系列亂象。其中農(nóng)用地流轉(zhuǎn)“非糧化”、“非農(nóng)化”和“非林化”現(xiàn)象，因直接威脅到我國(guó)18億畝耕地“紅線”和糧食供給安全等，成為土地流轉(zhuǎn)亂象中最受關(guān)注的問(wèn)題。

全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)烏云其木格在2011年12月28日代表全國(guó)人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組作農(nóng)村土地承包法執(zhí)法檢查報(bào)告時(shí)表示，盡管農(nóng)村土地承包法和農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法的貫徹落實(shí)取得了積極成效，但仍存在一些帶有普遍性的問(wèn)題。穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系面臨的新情況需要研究解決。

“有些地方對(duì)工商企業(yè)大面積、長(zhǎng)時(shí)間租賃農(nóng)戶承包耕地、林地監(jiān)管不力，用途上存在‘非糧化’、‘非農(nóng)化’和‘非林化’的問(wèn)題。在一些地方還存在著土地撂荒現(xiàn)象。”烏云其木格在會(huì)上表示。

事實(shí)上，這一情況并非2011年才浮出水面。早在2004年之前，農(nóng)用地流轉(zhuǎn)“非糧化”、“非農(nóng)化”和“非林化”現(xiàn)象就已經(jīng)非常突出。就此，2004年國(guó)務(wù)院下發(fā)了《深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，其中提出“土地市場(chǎng)治理整頓的成效還是初步的、階段性的，盲目投資、低水平重復(fù)建設(shè)、圈占土地、亂占濫用耕地等問(wèn)題尚未根本解決。”

《決定》還特別就基本農(nóng)田被非法占用和改變用途問(wèn)題做出了強(qiáng)調(diào)：“基本農(nóng)田一經(jīng)劃定，任何單位和個(gè)人不得擅自占用，或者擅自改變用途，這是不可逾越的‘紅線’……禁止以建設(shè)‘現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)’或者‘設(shè)施農(nóng)業(yè)’等任何名義，占用基本農(nóng)田變相從事房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)。”

去除窠臼進(jìn)行時(shí)

“流轉(zhuǎn)出去了，會(huì)不會(huì)拿不回來(lái)了？”小崗村民的擔(dān)心，并不是個(gè)別現(xiàn)象。目前為止，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)并W5HzfWgNta+K3MjHSAxT3Dtw81svr06R0dE7ADkeMvU=沒(méi)有得到很好的法律保障。

在2011年國(guó)土資源部聯(lián)合財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部下發(fā)的文件中，是這樣描述農(nóng)村集體土地確權(quán)現(xiàn)狀的：“受當(dāng)時(shí)條件的限制，農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作總體滯后，有的地區(qū)登記發(fā)證率還很低，已頒證的農(nóng)村集體土地所有權(quán)大部分只確權(quán)登記到行政村農(nóng)民集體一級(jí)，沒(méi)有確認(rèn)到每一個(gè)具有所有權(quán)的農(nóng)民集體，這與中央的要求和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求不相適應(yīng)。”

這種長(zhǎng)期存在的窠臼，在2010年后逐漸開(kāi)始化解。2010年，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見(jiàn)》提出，加快農(nóng)村集體土地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)等確權(quán)登記頒證工作。

2012年12月，國(guó)土資源部表示，農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作進(jìn)入到整體驗(yàn)收階段，我國(guó)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證將在2012年底基本完成，2013年9月30日前完成全國(guó)驗(yàn)收。加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地登記發(fā)證，依法確認(rèn)和保障農(nóng)民土地物權(quán)，將把農(nóng)民與土地物權(quán)緊密聯(lián)系起來(lái)，可以有效確立農(nóng)民與集體、農(nóng)民與土地長(zhǎng)期穩(wěn)定的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，進(jìn)而形成產(chǎn)權(quán)明晰的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度。

“就是要為農(nóng)民頒發(fā)一張更具有法律效力的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書。”國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心副主任韓俊這樣總結(jié)。