武陵山集中連片特殊困難地區(qū)開發(fā)式扶貧的途徑與對策

武陵山區(qū)是我國最新確定的11個集中連片特殊困難地區(qū)之一，涉及湖北、湖南、重慶、貴州四省市交界地區(qū)的71個縣（市、區(qū)），其中，湖北11個縣市（包括恩施土家族自治州及宜昌市的秭歸縣、長陽土家族自治縣、五峰土家族自治縣）、湖南37個縣市區(qū)（包括湘西土家族苗族自治州、懷化市、張家界市及邵陽市的新邵縣、邵陽縣、隆回縣、洞口縣、綏寧縣、新寧縣、城步苗族自治縣、武岡市，常德市的石門縣，益陽市的安化縣，婁底市的新化縣、漣源市、冷水江市）、重慶市7個縣區(qū)（包括黔江區(qū)、酉陽土家族自治縣、秀山土家族苗族自治縣、彭水苗族土家族自治縣、武隆縣、石柱土家族自治縣、豐都縣）、貴州16個縣市（包括銅仁地區(qū)及遵義市的正安縣、道真仡佬族苗族自治縣、務(wù)川仡佬族苗族自治縣、鳳岡縣、湄潭縣、余慶縣）（圖1）。國土總面積為17.18萬km2。

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2010年末區(qū)內(nèi)總?cè)丝? 645萬，其中城鎮(zhèn)人口853萬、鄉(xiāng)村人口2 792萬，片區(qū)農(nóng)民人均純收入3 499元，僅相當于當年全國平均水平的59.1%。從地形上看包括武陵山區(qū)、雪峰山區(qū)，屬于我國第二級和第三級地勢的過渡地帶，是我國典型的集中連片貧困區(qū)、少數(shù)民族聚集區(qū)（土家、苗、侗、仡佬族等）和重要的生態(tài)屏障。加快武陵山區(qū)的扶貧開發(fā)是我國新時期扶貧攻堅的一項緊迫任務(wù)。

一、貧困現(xiàn)狀及其特殊性

（1）貧困面廣，貧困程度深。片區(qū)71個縣（市、區(qū)）中有42個國家扶貧開發(fā)工作重點縣、13個省級重點縣、11 303個貧困村；2010年片區(qū)農(nóng)民人均純收入3 499元，僅相當于當年全國平均水平的59.1%。

（2）交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施薄弱。區(qū)內(nèi)鐵路、高速公路、航空、水運等交通設(shè)施、水利設(shè)施、電力設(shè)施等欠賬較多：2010年有47個鄉(xiāng)鎮(zhèn)不通瀝青（水泥）路，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)3.41%；9 271個行政村不通瀝青（水泥）路，占行政村總數(shù)40.25%；7 790個村未完成農(nóng)網(wǎng)改造任務(wù)，占行政村總數(shù)33.82%。水利設(shè)施薄弱且嚴重老化，30%以上農(nóng)村人口還存在不同程度的飲用水安全問題；產(chǎn)品要素交換和對外開放程度低，物流成本高。

（3）城鎮(zhèn)化水平低、經(jīng)濟發(fā)展落后，缺乏龍頭企業(yè)。區(qū)內(nèi)缺乏大城市和經(jīng)濟增長極，城鎮(zhèn)化率只有23%，不到全國平均水平的一半，2010年，片區(qū)人均地區(qū)生產(chǎn)總值僅9 163元，遠低于全國平均水平。區(qū)內(nèi)缺乏有影響力的龍頭企業(yè)，特色產(chǎn)業(yè)、品牌企業(yè)少。

（4）社會事業(yè)發(fā)展滯后。教學、文化、衛(wèi)生等方面軟硬件建設(shè)嚴重滯后，人均教育、衛(wèi)生支出僅相當于全國平均水平的51%。區(qū)內(nèi)優(yōu)質(zhì)高中教育和職業(yè)教育成為人才培養(yǎng)和成長的主要瓶頸，高中升學率和高等學校毛入學率均遠低于全國平均水平，職業(yè)教育培訓需求缺口大，社會保障水平低。

（5）生態(tài)環(huán)境脆弱，承載能力低。片區(qū)平均海拔高，地勢起伏大，旱澇災害并存，泥石流、風災、雨雪冰凍等災害易發(fā)。部分地區(qū)水土流失、石漠化現(xiàn)象嚴重。土壤瘠薄，人均耕地面積為0.81畝，是全國平均水平的60%。發(fā)展與生態(tài)保護矛盾尖銳，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整受生態(tài)環(huán)境制約大。

二、發(fā)展優(yōu)勢

（1）氣候溫暖濕潤、地形復雜多樣，適合多種生物生長和農(nóng)業(yè)多種經(jīng)營。武陵山片區(qū)屬亞熱帶向暖溫帶過渡類型氣候，氣候溫暖濕潤，水熱同季，適合多種生物生長，是我國生物多樣性最豐富的地區(qū)之一。從地形上看，屬于我國第二級和第三級地勢過渡地帶，有高中山、低山、丘陵、平壩（盆地、平原）、峽谷，適合農(nóng)林牧副漁多種經(jīng)營。

（2）水能資源豐富，開發(fā)條件好。境內(nèi)有烏江、清江、澧水、沅江、資水等河流，水能蘊藏量大，同時該片區(qū)距離我國用電大戶——華中地區(qū)近，水能開發(fā)的區(qū)位條件好。

（3）旅游資源豐富多樣，組合好、品位高。區(qū)內(nèi)有舉世聞名的長江三峽和張家界等自然景觀，還有以土家族、苗族、侗族、仡佬族等為代表的獨具特色的多民族地域性文化，民俗風情濃郁，民間工藝和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)十分豐富。同時，旅游資源的地域組合好，開發(fā)潛力大。

（4）后發(fā)優(yōu)勢。區(qū)內(nèi)因交通相對不變、工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，所以自然環(huán)境和人文環(huán)境（如民風民俗等）的原生態(tài)保護較好，空氣質(zhì)量優(yōu)越，是生產(chǎn)優(yōu)質(zhì)（無公害）果蔬、茶葉、藥材以及休閑度假養(yǎng)生的理想之地。

三、開發(fā)式扶貧的途徑和措施

1.以交通扶貧、水利扶貧為切入點

以交通（重點是縣縣通高速工程和通村路建設(shè)）與水利建設(shè)（尤其是農(nóng)村飲水安全工程）等民生水利工程建設(shè)為突破口和切入點。建議在2015年實施“縣縣通（高速）工程”（包含連通工程），提高鄉(xiāng)村公路等級，1 000人以上的自然村要實現(xiàn)通村道路硬化工程，減免縣及鄉(xiāng)村道路建設(shè)地方配套費；同時要更加重視小微型水利工程建設(shè)，在分散的山區(qū)、農(nóng)村地區(qū)因地制宜地布局一批小微型水利工程，解決農(nóng)民飲水和生產(chǎn)用水困難。在交通、水利設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域要打通通往農(nóng)村地區(qū)的“毛細血管”。

2.以產(chǎn)業(yè)扶貧為根本，大力發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)

科學規(guī)劃，圍繞武陵山區(qū)的地理氣候條件和優(yōu)勢資源，合理布局實施一批輻射面廣、帶動能力強、有地域特色和市場需求的重大產(chǎn)業(yè)項目，著重建立一批特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基地和旅游產(chǎn)業(yè)基地，重點圍繞無公害蔬菜（地熱河谷早熟蔬菜、高山高原晚熟蔬菜）、精品水果（如獼猴桃、優(yōu)質(zhì)柑桔等）、烤煙、茶葉、道地中藥材種植及加工、山地生態(tài)畜牧業(yè)以及鄉(xiāng)村生態(tài)旅游和民族文化旅游產(chǎn)業(yè)等，扶持一批影響大、輻射帶動能力強、具有特色的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和旅游開發(fā)龍頭企業(yè)，作為武陵山集中連片貧困區(qū)扶貧開發(fā)的載體和火車頭；積極申請扶貧農(nóng)產(chǎn)品地理標識認證。

3.以智力（教育）扶貧和實施生態(tài)補償機制作保障

在武陵山區(qū)試行9+3義務(wù)（免費）教育制，即在原來9年制（6年制小學+3年制初中）基礎(chǔ)上，增加3年開展免費高中或職業(yè)教育，爭取讓每個愿意讀書的初中畢業(yè)生均有機會念書，增大初中畢業(yè)生進入高校的機會或進入職業(yè)市場的競爭力。在每個貧困縣建立一所農(nóng)民實用技術(shù)培訓學校，爭取讓45歲以下的大多數(shù)農(nóng)村勞動力掌握一門實用技術(shù)。同時考慮武陵山區(qū)生態(tài)地位重要，但生態(tài)環(huán)境極為脆弱、生態(tài)建設(shè)任務(wù)重，而地區(qū)財力困難的實際，建議在本地區(qū)實施生態(tài)補償長效機制，對屬于國家重點生態(tài)功能區(qū)的國家級貧困縣要先行實施補償，并根據(jù)國家財力和物價上漲水平，逐年提高補償標準，以確保該片區(qū)生態(tài)建設(shè)成果。

4.加大對口幫扶力度、創(chuàng)新對口幫扶機制

擴大中央和國家機關(guān)、大型央企、東部發(fā)達地區(qū)對武陵山貧困區(qū)的幫扶力度，明確每個國家級重點貧困縣都有一個幫扶單位或幫扶城市進行結(jié)對幫扶，以項目為紐帶進行幫扶，通過項目介入，帶動貧困區(qū)就業(yè)和居民增收；或通過注資產(chǎn)業(yè)扶貧項目，實現(xiàn)持續(xù)發(fā)展。此外，應(yīng)積極探索大型國有企業(yè)、民間資本、社會力量參與開發(fā)式扶貧的新路子，形成扶貧開發(fā)合力。

5.進一步完善和落實差異化扶持政策

目前專門針對類似武陵山特困片區(qū)的優(yōu)惠政策并不多，建議有關(guān)部門盡快出臺類似義務(wù)教育“營養(yǎng)餐計劃”、“定向招生計劃”等含金量高、針對性強的優(yōu)惠政策，加大對連片特困地區(qū)的政策支持力度。如財政方面：根據(jù)自然地理條件造成的區(qū)域發(fā)展支出成本差異性影響和地方財政預算缺口實際情況，進一步加大中央財政均衡性轉(zhuǎn)移支付力度，提高貧困補助標準；對在貧困地區(qū)安排的病險水庫除險加固、生態(tài)建設(shè)、農(nóng)村飲水安全、大中型灌區(qū)配套改造等公益性建設(shè)項目，取消縣以下（含縣）的配套資金要求等；在稅收方面：國家對片區(qū)內(nèi)鼓勵類企業(yè)減按15%稅率征收企業(yè)所得稅、片區(qū)內(nèi)特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項目享受企業(yè)“三免三減半”政策等；在金融方面支持組建跨省融資平臺、特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)優(yōu)先安排上市、支持扶貧小額信貸等。