北京戶口：政策、法律與利益的博弈

指標控制并未阻礙北京常住人口數量的急劇膨脹，反而成為落戶北京的第一道關卡，要再拿到用人單位提供的“進京指標”。只有“雙指標掛鉤”才能獲得北京戶口

莫言獲獎后要在北京買房的段子曾一度流傳坊間。說是莫言獲獎后，有記者問他準備怎么用巨額的獎金。莫言笑說：我準備在北京買套房子，大房子，后來有人提醒我說也買不了多大的房子，750萬元也就是120平方米。隨后，地產商潘石屹在微博上問莫言“有北京戶口嗎？”。

這個戲謔的段子背后，隱藏的信息量實則很大。人們容易讀出的是，北京房價驚人、在北京沒戶口難買房、北京戶口捆綁福利。換句話說，北京房子難得，北京戶口取得更不易。

象征首都身份的北京戶口，對大多數人來說，是一座難以逾越的壁壘。有人抱怨，2013年北京高考不允許非京籍生源報名，拿到一紙北京戶口越來越難，即便是明星，北漂多年甚至積累了相當高的人氣，也未必能拿到北京戶口。

在中國，戶口代表的是身份。“身份”影響并左右著一個人以及他的下一代。這種影響不僅體現在計劃經濟時代附著于戶口的教育、居住限定、職業等，還折射在如今購房、購車的限定上。

人們從未停止抨擊這種戶籍被賦予的“特權”，恨著，抱怨著。但是，北京戶口的誘惑，仍舊使得幾乎人人趨之若鶩。

“首都身份”情結

大多數時候，人們似乎已經慢慢接受了“首都身份”的高昂姿態，羨慕渴望著，卻也不斷安撫著想要得到它的躁動的心。但“房姐”龔愛愛這類人的接連被曝光，讓人們一下子變得狂躁：北京戶口只是窮人難高攀，富人、達官貴人們，可以擁有的何止一個“北京”戶口。

現實中，北京戶口似乎已成為一種榮譽和財富的象征。《方圓》記者在調查中發現，不少人以擁有北京戶口和房子為榮，這些人不僅包括了生活在北京的，還有一些外省市人，北京并非他們的經常居住地，他們甚至一年難得幾次進京，但他們在北京擁有房產。正因為北京戶口被賦予的榮譽光環，北京戶口也成為一些企業吸納人才的最有力的籌碼。2013年1月13日21：21天津衛視播出的《非你莫屬》，環球雅思總裁張永琪為一名優秀的求職者開出了一個條件：應屆畢業生可以提供北京戶口。此話一出，立刻引發了現場boss團的爭論。

據記者了解，“北京戶口”話題之所以在boss團“炸開了鍋”，是因為在場的多位boss認為，張永琪開出了對求職者極為有誘惑力的條件。在北京打拼多年的媒體人小何認為，幾乎每一個人，不管是夢想進京或者“北漂”的人，抑或已經擁有北京戶口的外地人，都有北京戶口情結，“不管他嘴上說北京戶口對他來說重要還是無所謂”。

“就連征婚啟事上也要標明：希望對方是北京戶口。總而言之一句話，利用一切可能的機會獲得北京戶口，哪怕付出的再多再辛苦。因為這（北京戶口）除了是一種身份和享有一系列特殊福利待遇的憑證，還是能讓人踏實，有安定感的東西。”小何說。

北京戶口的附加值

“究其最根本的原因，還是因為戶籍被賦予了太多的額外價值，在中國社會，買房、貸款、計生、教育、社會福利、出入境等多方面的公民待遇都能和戶籍掛鉤。”中國人民大學社會與人口學院人口系主任段成榮認為這些公民待遇的需求導致很多人去爭取北京戶口。

《方圓》記者粗略統計，北京戶口至少擁有80余項福利，具體涉及買房、教育、就業、交通、治安、婚姻、生育、醫療、養老和金融10大類。

其中，福利最為明顯的即為買房。2010年4月30日，北京市開始實施限購，外地人要出具連續五年在京的納稅證明或者社保繳納證明，才能在北京購房。

在教育上面，北京戶口帶來的福利也頗為明顯。非北京戶口的學生在北京上學是件麻煩事，需要其父母提供5個證件：暫住證、居住證明、就業證明、戶口所在地沒有監護條件證明和戶口本。

除了五證齊全，錢也是個大問題。在幼兒園階段，外地幼兒一般只能進民辦幼兒園，收費大多為2500—3000元/月，而公立幼兒園一般都是1200元/月。公立小學初中都會對非北京戶口的學生收取借讀費、贊助費等費用，每年至少3000元。在高中階段，如果沒有北京戶口，即使考試分數超過了錄取分數線，每年仍然至少上交1萬元的擇校費。這樣算下來，在一般情況下，非北京戶口的學生在上大學之前要多花費8萬元左右。

與8萬元的費用相比，高考上大學的幾率更被外界所看重。參照2011年北京大學錄取數據，北京戶籍的考生考上北大的幾率是河南考生的28.1倍，貴州考生的35.5倍，廣東考生的37.5倍，安徽考生的41.3倍。

除此之外，企事業單位招聘優先選擇北京戶籍人士，有北京戶口在婚姻上更受青睞，銀行某些業務還需北京戶口擔保等都是不爭的事實，這一切都讓北京戶口的含金量飚升。

戶口變“虎口”

戶口，在50多年前只是一份籍貫記錄。如今，作為保護城市人口福利的主要工具，戶籍變成了一個沉重的話題。

1954年憲法規定，公民有“遷徙和居住的自由”。第二年，國務院發布《關于建立經常戶口登記制度的指示》，規定全國城市、集鎮、鄉村都要建立戶口登記制度。

1958年，《中華人民共和國戶口登記條例》頒布，該條例以國家法律的形式對戶籍管理的諸多方面作了明確規定。在當時的計劃經濟時代，在糧食短缺和重工業優先發展的背景下，戶籍制度發揮了嚴格限制農村人口向城市流動的作用，以保證工業化的積累和保護城市就業。諸如全面就業、住房、醫療、教育、幼托、養老等城市管理制度也就隨之建立了。

1964年8月，國務院批轉了《公安部關于處理戶口遷移的規定（草案）》，該文件對從農村遷往城市、集鎮，對集鎮遷往城市嚴加限制，堵住了農村人口遷往城鎮的大門。1975年憲法取消了有關遷徙自由的規定。1985年7月，公安部頒布了《關于城鎮暫住人口管理的暫行規定》，決定對流動人口實行暫住證、寄住證制度。

上世紀80年代開始，“農轉非”政策發生變化，對象逐漸擴大，指標有所調整，控制辦法有了改變。此后，戶籍制度逐步松動。業內人士認為，中國的戶籍體制改革進程，就是這樣實現了從身份到契約、從“控制”到“解鎖”的轉型。

至上世紀九十年代，對于全國大多數中小城市而言，城鎮戶口不再難以獲取，特別隨著農村社會保障體系的建立，縮小了農村戶口與城鎮戶口之間的差別，“農轉非”漸漸成為一個歷史詞匯。

但在中國文化與政治中心的首都，盡管一些在計劃經濟時代附著于戶口的教育、職業、居住限定已逐漸松動，新的“特權”——購車購房的限定，卻構建起一座新的壁壘，讓戶口成為一種身份的象征。

戶口滋生尋租空間

對普通人來說，取得北京戶口幾乎是難于登天，但現實中，北京戶口卻可以成為“房叔”、“房姐”們的“專利品”。

“房叔”最開始是網友對廣州番禺區城管局官員蔡彬的稱呼。蔡彬被爆出一人擁有22處房產，市價達7000多萬元。經當地紀委介入調查，最終被免職、“雙規”。繼“房叔”之后，龔愛愛事件被曝光，網友稱呼其“房姐”。這之后，“房媳”、“房妹”等粉墨登場。

這些人幾乎都擁有不止一個戶口。北京大學社會學教授鄭也夫認為，戶籍制度是計劃經濟的產物，存在諸多漏洞，與現在的市場經濟格格不入。一方面，戶籍制度設置很多門檻，擋住農民進入城鎮，阻礙了人口的正常流動。另一方面，也為某些“特權階級”打開了便利的大門，滋生腐敗，導致社會的不公平。

清華大學公共管理學院廉政研究室副主任任建明舉例說，戶口滋生的腐敗首先體現在，特權階層通過非法途徑獲取戶口。他們或在房地產調控限購政策的驅使下，為了買房而獲取戶口，或為了轉移財產，獲得多個戶口“掩體”。

“打通戶籍管理部門的各個環節，不是一般的關系，而且涉及金錢交易，行受賄的金額也不小。”任建明說。

對于辦理戶口的民警來說，一旦被“收買”，貪污受賄、徇私枉法、濫用職權，或者偽造變造號碼、登載虛假信息等違法行為也就隨之而來。

北京戶口滋生的腐敗犯罪還在于，戶口制度捆綁的福利，形成了尋租空間。以經濟適用房的申請為例，據知情人士透露，目前持有北京經濟適用房的人，有不小比例的人實際上并不符合申請經濟適用房的條件。這里面實際上就涉及國家公職人員貪污受賄、徇私枉法、濫用職權等犯罪行為。

“權貴們在戶口里的特權，比起不能獲得戶口的普通人來說，更讓公眾難以接受。”北京理工大學教授胡星斗說。

近年來，也出現了多起倒賣北京戶口案。去年底，北京市東城區檢察院偵結了一起倒賣北京戶口案：北京市社保中心工作人員趙宏及其前妻李敏，涉嫌通過某建筑總公司人力資源部勞資員王新，以虛假招工的名義，先后為多名大學生落戶北京，并因此向王新行賄人民幣10多萬元。趙、李二人也因此獲刑。

該案的辦案檢察官在調查中發現，每年通過買賣指標等非法手段獲得北京市戶口的大學生，在有些地方，甚至比正常因就業而落戶北京的大學生還要多，這里暴露出不少問題。

另外，北京戶口也成為部分國企、事業單位的“吸金”工具。北京市海淀區人社局相關工作人員透露規定，國企因為納稅額高，拿到的戶口指標多。據介紹，個別單位指標甚至用不完，有的就浪費了，也有的被非法高價倒賣，最高售價竟然達30萬。

這些基于戶口形成的尋租空間，在社會上早已是公開的秘密。

戶籍改革之爭

城市發展不能只要“人手”，不要“人口”，戶籍門檻也不能只成為普通人進入城市的路障，這一直是戶籍改革激進派的口號。多年來，戶籍改革帶來的經濟問題、社會問題，爭議一直持續著。

早在5年前，一名安徽籍北京執業律師程海就曾因戶口遷移問題，先后將北京、安徽兩地的公安部門告上法庭，以期通過自己的實際行動，推動戶籍改革的腳步。

程海認為，作為我國迄今唯一一部生效的戶口專門法律，1958年《中華人民共和國戶口登記條例》（下稱《條例》）明確規定公民應當把戶口登記在經常居住地。他長期定居北京是事實，有權利要求將戶口遷往北京。“按照憲法和立法法的規定，其他與戶口登記有關的規章制度都是它的下位法，如果與它發生抵觸，應當執行上位法。這其實是個簡單的法律問題。”

實際上，《條例》已經被架空了很多年，作為下位法的《公安部關于處理戶口遷移的規定》（國發[1977]140號，下稱140號文）以及《公安部關于啟用新的戶口遷移證、戶口準遷證的通知》（公通字[1994]62號，下稱62號文）等文件才是公安部門目前執法的依據。而上述文件對戶口由小城市遷往大城市，尤其是北京、天津、上海等中心城市作出了嚴格的限制。

程海的觀點得到了當時不少法律學者們的認同。他們認為，戶籍改革應該回到簡單的法律問題上，堅持依法治國、恢復上位法尊嚴。

最終程海的訴求未能如愿。但在程海提起訴訟期間，公安部向國務院提交了《公安部關于進一步改革戶籍管理制度的意見》，下一步戶籍制度改革“要以具有合法固定住所為基本落戶條件，調整戶口遷移政策，允許符合條件的流動人口在經常居住地落戶”。此前，公安部已經進行了長達22年的相關調研，過于漫長的過程亦屢遭詬病。

近幾年，在各界專家的呼吁下，最終多地戶籍改革破冰。但針對北京戶籍制度松綁尺度的問題，仍舊爭論不已。以中國人民公安大學教授王太元為首的學者認為，如果戶籍制度松綁，北京的人口可能遠遠不止目前的數量，這么多的人口，北京的交通承載能力乃至環境承載能力夠嗎？

復旦大學社會發展與公共政策學院院長彭希哲也表示，不少人把戶籍制度妖魔化了，我覺得戶籍制度本身應該保留，需要改革的是社會保障制度。

激進派學者胡星斗則認為，多年堅冰般的戶籍制度并沒有阻礙北京的擴張，戶籍制度松綁艱難前行，真正的阻力不是對于資源有限性的擔憂，而是源于利益訴求的考慮。目前針對戶口的很多政策改革，其實不是真正的改革，只是為經濟利益服務。

打破戶籍壁壘需要一個過程

正因為北京首都的特殊身份，北京戶籍制度改革一直比較謹慎，總是漸進性地出臺一些戶籍松綁政策。

例如，1999年6月推出“工作寄住證”（注：現更名為工作居住證），凡在北京市高新技術企業或跨國公司總部及研發中心工作的外地人員，符合一定條件者，由企業提出申請，可辦理“北京市工作寄住證”，持證者在購房、子女入托、入中小學等方面享有北京市民待遇，持寄住證三年者，經企業申請并報市人事局審批可轉為北京市正式戶口。

但顯然，作為超大城市的北京，小力度的松綁政策，不能滿足更多人要求的更多公共服務。特別是持有暫住證的流動人員，也希望邁入居住證人群行列。

去年來自北京市公安局的消息顯示，北京暫住證改居住證已經在密集調研之中，不久的將來會列入日程表。但不少網友對這項戶籍改革內容不抱有信心。

2013年年初，中央政治局委員、北京市委書記郭金龍在北京兩會上直言，要突破戶籍制度的壁壘，也絕非易事。他表示，目前北京義務教育階段的教育規模中，47%是流動人口，要突破戶籍壁壘，還需要一個過程。

北京市統計局近日公布的數據顯示，北京的常住人口已經達到2069萬，比2012年增加51萬。國家發改委城市和小城鎮改革發展中心的一個課題組相關人士預測，長期來看，北京的人口增長難以逆轉。該課題組近期的一項測算顯示，到2020年，北京市常住人口取低限可達到2474萬人，取高限則將達到2770.3萬人。以低限而言，2020年外來人口將達到1047萬人，也就是說，外來人口占北京人口的比重將逐年提高。

2013年溫家寶總理在兩會所作的《政府工作報告》中，首次提出了“為自由遷徙創造公平制度環境”，這被解讀為中央進一步推進戶籍制度改革力度的信號。

隨后， 公安部副部長黃明在全國政協召開的“積極穩妥推進城鎮化著力提高城鎮化質量”提案辦理協商會上回應，公安部正著手多項工作加快戶籍制度改革步伐。“其中包括，推動中等城市進一步降低落戶門檻，有序放開落戶限制；小城市和小城鎮放開落戶限制；特大城市和大城市進一步完善落戶政策，合理控制規模。”

顯然，在中小城市戶口這樣的問題上，戶口壁壘正在被打破。但對于北京這樣的特大城市而言，戶籍改革似乎仍處在“深水區”，短時間內難以放開。