國(guó)土規(guī)劃兩大核心：空間經(jīng)濟(jì)學(xué)與資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)

新時(shí)期國(guó)土規(guī)劃是空間規(guī)劃體系最高層級(jí)規(guī)劃、國(guó)土資源開發(fā)與空間布局相關(guān)規(guī)劃編制的重要依據(jù)以及實(shí)現(xiàn)區(qū)域分工互補(bǔ)的重要手段。當(dāng)前，由國(guó)土資源部和國(guó)家發(fā)改委聯(lián)合牽頭組織開展的新時(shí)期全國(guó)國(guó)土規(guī)劃綱要編制工作正在緊鑼密鼓的推進(jìn)中，充分認(rèn)識(shí)并發(fā)揮空間經(jīng)濟(jì)學(xué)和資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)在新一輪國(guó)土規(guī)劃編制中的地位和作用，對(duì)于提高新時(shí)期國(guó)土規(guī)劃編制的科學(xué)性和可操作性，提升國(guó)土規(guī)劃的獨(dú)創(chuàng)性價(jià)值具有重要作用和意義。

“上層驅(qū)動(dòng)”與“底層基礎(chǔ)”

空間經(jīng)濟(jì)學(xué)研究資源在空間的配置和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的空間區(qū)位。根據(jù)空間經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，經(jīng)濟(jì)空間分布驅(qū)動(dòng)機(jī)制有3個(gè)，一是聚集經(jīng)濟(jì)；二是地理稟賦；三是隨機(jī)過程?？臻g經(jīng)濟(jì)學(xué)的核心主線是集聚。而資源環(huán)境承載力是指在確保生態(tài)彈性和可持續(xù)的前提下，在一定經(jīng)濟(jì)、技術(shù)條件及環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)下，某一區(qū)域的資源、環(huán)境對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求的支撐能力。因此，從概念內(nèi)涵及主要研究?jī)?nèi)容上，兩者的邏輯起點(diǎn)不同，前者強(qiáng)調(diào)的是經(jīng)濟(jì)“向心力”和資源市場(chǎng)化配置，后者則更注重區(qū)域本底對(duì)人口和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的支撐。因此，二者對(duì)于國(guó)土規(guī)劃所起的作用可概括為“一上”、“一下”，空間經(jīng)濟(jì)學(xué)是上層驅(qū)動(dòng)，資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)是底層基礎(chǔ)。

經(jīng)濟(jì)規(guī)律與自然規(guī)律

《2009年世界發(fā)展報(bào)告——重塑世界經(jīng)濟(jì)地理》中提出了“密度、距離、分割”是經(jīng)濟(jì)地理16的三個(gè)基本特征。這一分析框架吸收了空間經(jīng)濟(jì)學(xué)（新經(jīng)濟(jì)地理學(xué)）、新貿(mào)易理論等最新成果。強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)是重塑經(jīng)濟(jì)地位的“無形之手”。需要指出的是，對(duì)于我國(guó)而言，更要考慮政府“有形之手”，因?yàn)槲覈?guó)基本國(guó)情是生態(tài)環(huán)境脆弱，資源環(huán)境承載力是重塑我國(guó)經(jīng)濟(jì)地理必須要考慮的重要特征，也就是說，不僅要符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律，更要符合自然規(guī)律，經(jīng)濟(jì)聚集不是無限的、任意的。最大制約條件是不能超過資源環(huán)境承載力限度，對(duì)一些生態(tài)脆弱和敏感地區(qū)要限制和禁止大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)開發(fā)。

從實(shí)際來看也是如此，僅關(guān)注空間經(jīng)濟(jì)學(xué)而忽視資源環(huán)境承載力，其危害是巨大的。比如空間經(jīng)濟(jì)學(xué)是忽視地質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)存在的，在一定程度上錯(cuò)誤地引導(dǎo)人們的經(jīng)濟(jì)資源配置布局，甚至形成經(jīng)濟(jì)帶與地震帶的高度重合。在同等條件下，經(jīng)濟(jì)帶越是與地震帶重合，由地震造成的經(jīng)濟(jì)社會(huì)損失就越大，如汶川地震、玉樹地震（青海南部重鎮(zhèn)結(jié)古鎮(zhèn)，是玉樹藏族自治州的首府?！敖Y(jié)古”在藏語(yǔ)中是“貨物集散地”的意思，它也成了長(zhǎng)江流域中第一個(gè)人口密集的地方）。因此，我們對(duì)災(zāi)區(qū)產(chǎn)業(yè)布局進(jìn)行了反思，改變過去忽視地質(zhì)因素和資源環(huán)境承載力的做法，在汶川地震、玉樹地震、舟曲泥石流等災(zāi)后重建規(guī)劃中，基于資源環(huán)境承載力這個(gè)評(píng)價(jià)基礎(chǔ)，回答了是原地重建還是異地重建，邊界在哪里，范圍多大等問題，明確了重點(diǎn)城鎮(zhèn)和重大工程避讓斷裂帶、避開山體滑坡區(qū)、行洪河道等危險(xiǎn)地帶多大距離，提出重建后區(qū)域國(guó)土開發(fā)強(qiáng)度和產(chǎn)業(yè)布局、發(fā)展方向等建議。

因此，在全國(guó)國(guó)土規(guī)劃編制和實(shí)施中，除了充分遵循經(jīng)濟(jì)地理規(guī)律引導(dǎo)國(guó)土開發(fā)之外，還需建立資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)制度，依此建立空間準(zhǔn)入制度以及重要資源的配額管理制度，通過空間激勵(lì)、約束和管制，促進(jìn)國(guó)土合理開發(fā)保護(hù)。

國(guó)土規(guī)劃作為一種政府的公共管理行為，是為避免市場(chǎng)配置資源失靈而建立的，是集國(guó)土要素規(guī)劃和國(guó)土空間規(guī)劃于一體的規(guī)劃。需要將空間經(jīng)濟(jì)學(xué)和資源環(huán)境承載力作為規(guī)劃基礎(chǔ)指導(dǎo)。具體而言，資源環(huán)境承載力作為規(guī)劃的底層基礎(chǔ)，同時(shí)充分認(rèn)識(shí)到經(jīng)濟(jì)聚集力是空間結(jié)構(gòu)組織的上層驅(qū)動(dòng)，運(yùn)用空間經(jīng)濟(jì)學(xué)理論來分析空間結(jié)構(gòu)如何演變的，預(yù)測(cè)未來趨勢(shì)。在兩者間找到尋求政府政策與管理的切入點(diǎn)，促進(jìn)人與自然之間、資源環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之間的和諧以及空間效率和公平的兼顧。

（作者單位為中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院）