玩忽職守罪量刑之立法思考

本文案例啟示：玩忽職守罪量刑偏輕直接影響了打擊瀆職犯罪的社會效果，當前導致玩忽職守罪量刑過輕的原因是多方面的。對此，可以從降低立案標準、細化量刑情節、豐富刑種、嚴格緩免刑適用情節、限制量刑裁量權、加強量刑監督等方面緩解輕刑化現狀。

一、玩忽職守罪量刑現狀

玩忽職守罪是指國家機關工作人員嚴重不負責任，不履行或不認真履行職責，致使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失的行為。我國刑法對玩忽職守罪在量刑上規定兩個層次，一是造成重大損失，處三年以下有期徒刑或者拘役；二是情節特別嚴重的，處三年以上七年以下有期徒刑。由于法定量刑的存在，在一些重特大案件中，相關責任人因玩忽職守造成慘重損失后所得到的懲罰與其所造成的損失相比凸顯罪刑失衡，刑罰的威懾、警示預防作用就大打折扣，此種情況從以下案例中可窺一斑。

[案例一]浙江金華縣原縣長王新根玩忽職守，放縱虛開增值稅發票，稅價合計40多億元，給國家造成直接經濟損失7億多元，在稅務機關的追繳下，最終有1.83億元的稅收沒有追回，被以玩忽職守罪判處有期徒刑三年。

[案例二]河南省焦作市“天堂”大火特大火災事故，共造成74人死亡，2人受傷，直接財產損失199524元。焦作市工商局直屬分局原科長劉聯平、原副局長杜斌，違規對“天堂音像俱樂部”發放營業執照，東方紅派出所原指導員劉忠漢疏于安全檢查，是導致火災事故的重要原因，法院以玩忽職守罪分別判處劉聯平、杜斌、劉忠漢有期徒刑5年。

[案例三]平頂山市新華四礦發生瓦斯爆炸，致使76人死亡，15人受傷。齊同燕作為平頂山市新華區主管安全生產的副區長，在分管煤炭局、地礦局、安監局期間，其工作流于形式，嚴重不負責任，致使國家和人民的利益遭受重大損失，其行為構成玩忽職守罪，被判處有期徒刑3年，緩刑5年。

從以上三個案例中可以看出一組數字：7億—3年；死亡74人—5年；死亡76人—判3緩5。由此可見，7個億損失才承擔3年有期徒刑責任，74條人命才換來5年監禁，無論從數字比較，還是價值上判斷都是嚴重失衡的，然而此類情況并非個案，因國家機關工作人員失職造成重大損失的案例不勝枚舉，在慘不忍睹的事實面前，顯然職能部門監管的失職甚至瀆職“功不可沒”。然而，慘重的損失與輕判形成鮮明對照，大量審判實例凸顯我國玩忽職守罪量刑普遍輕緩化的現狀，不得不引起我們的思考和研究。

二、玩忽職守罪量刑輕緩化原因

目前，導致玩忽職守罪量刑過輕的原因很多，有立法觀念的原因，也有量刑配置的問題，但總結起來，主要有以下幾個方面：

（一）傳統法律觀念是量刑輕緩的重要根源

玩忽職守罪的量刑與其造成的巨大損失之間的不相稱，與我國的法律思想及傳統法律觀念有重大關系。從中國封建社會將犯罪劃分為公罪與私罪時起，公罪處罰從輕的意識就已深入人們的思想，并成為一種文化沉淀，再加上自古“官重民輕”價值觀念的束縛，使得對玩忽職守行為在立法上輕舉輕打，量刑幅度偏低，更導致大案要案中有玩忽職守行為的人得不到嚴懲，也使得刑罰在本罪上失之過寬。

（二）入罪標準高、法定刑低是直接因素

根據我國刑法規定，行為人的玩忽職守行為必須致公共財產、國家和人民利益遭受重大損失的情況下才能構成玩忽職守罪，并且首個量刑幅度是3年以下有期徒刑或拘役，最高刑期也僅為7年有期徒刑，這同貪污賄賂以及一些經濟犯罪的法定刑相比明顯過輕。同時，法定刑低意味著犯罪成本低，犯罪成本低就會讓犯罪人產生僥幸心理，在利益的誘惑面前不惜以身試法。

（三）立法滯后性導致法院自由裁量權空間過寬

目前，我國緩刑、免刑的適用很大程度上依賴于法官的內心確信。由于現行法律和有關司法解釋對法官在什么情況下可以對被告人適應緩刑，在什么情況下可以適用免刑等問題沒有作出具體規定，對緩刑的前提條件“情節嚴重”、“悔罪表現”、“不具有社會危害性”等，法律和司法解釋也沒有任何描述性或者列舉性的規定，導致法官在對被告人量刑時沒有可操作性的法律依據，造成宣告緩刑、免刑的隨意性比較大。

立法的模糊性和抽象性客觀上使得法院的自由裁量權空間過寬，為玩忽職守罪的輕刑化創造了條件。“有的法官在自由裁量過程中，對可以從輕、減輕處罰的均予以減輕處罰，甚至連減兩個量刑檔次后，適用緩刑。”[1]

（四）量刑缺乏有效監督機制

如前所述，法官在對玩忽職守罪量刑時，自由裁量權空間過寬，而這種自由裁量又缺乏有效的監督機制，直接加劇了該罪輕刑化判決的趨勢。雖然法律規定檢察機關應當對法院的審判活動進行監督，但在量刑監督方面，缺乏可操作性強的具體標準，檢察官對于法官的自由裁量權，往往只能從學理上推斷是否屬于量刑畸輕，然后提出抗訴等監督意見，并且實踐中，檢察機關對玩忽職守罪的量刑方面提出抗訴的情況少之又少。

此外，還存在形勢政策、刑罰觀念、量刑主體的個體性要素、行政權干預等外在因素的影響，使得玩忽職守罪輕刑化的趨勢日趨明顯。

三、完善玩忽職守罪量刑的立法思考

（一）完善玩忽職守罪量刑的必要性

1.實現“量刑公正”的內在要求

量刑公正與定罪公正一樣，是刑事司法公正的重要內容之一，是司法公正最敏感的神經，它是當事者可以感受到、旁觀者可以觀察到的“看得見的正義”。量刑公正要求法院對犯罪人裁量刑罰、決定刑罰時要做到依法進行，罰當其罪、刑罪相稱。

就法定量刑來講，量刑公正的前提是罪的法定刑設置是科學合理的，在法定刑的設置上要綜合考慮罪名特點及社會危害性。玩忽職守罪雖為過失犯，但其社會危害性有時比故意犯罪的社會危害性要大，加之具有一定的特殊身份，使得其所造成的社會后果往往不可估量。目前，該罪法定刑的設置難以實現刑罰的目的，因此，對其進行合理的修改和完善是實現量刑公正的內在要求。

2.罪刑相適應原則的精神體現

我國現行刑法對玩忽職守罪的法定刑幅度配置有悖于對業務過失應當配置重于普通過失的法定刑的原則。例如，與過失致人死亡罪、過失致人重傷罪的法定刑幅度相比，玩忽職守罪的法定刑幅度配置就違背了該原則。

量刑時往往過于輕緩，也與罪刑相適應原則不適應。從一定程度上講，雖然玩忽職守罪呈現的主觀惡性不大，行為手段也并不特別惡劣，但其所造成的危害后果有時甚至比故意犯罪所造成的后果更為嚴重，它給國家所造成的財產損失、給群眾的生命、健康所造成的損失更是慘不忍睹，但就因其主觀方面多為過失犯罪，且當事人沒有謀取私利，容易博得同情，從而在處理時量刑偏輕，使得罪刑不相適應。因此，從符合罪刑相適應原則精神體現的角度上，有必要進行量刑完善。

3.嚴懲瀆職犯罪的必要舉措

當前，我國正處于社會矛盾凸現的關鍵時期，廣大人民群眾要求嚴厲懲治職務犯罪的呼聲很高，依法嚴懲職務犯罪是民心所向，從嚴治吏就要從遏制職務犯罪輕刑化開始。在職務犯罪中，群眾關注的焦點往往是在貪污賄賂罪上，對玩忽職守等瀆職罪有一定的容忍度。筆者認為，如果立法能加大對玩忽職守等瀆職罪的處罰力度，彰顯對此類案件嚴懲態度，必將能迎合群眾嚴懲職務犯罪的訴求，并對懲治及預防瀆職罪大有裨益。

（二）完善玩忽職守罪量刑的立法建議

近年來，我國立法已經開始關注對一些領域玩忽職守行為的處罰力度，例如刑法修正案（八）增設了食品監管瀆職罪，并將其最高刑罰提高至十年有期徒刑。但筆者認為，若要在所有領域加大對玩忽職守行為的處罰力度，就必須對玩忽職守罪進行量刑上的修改及完善，對此提出以下幾點立法建議：

1.降低立案標準、提高法定刑

如前述，無論從瀆職犯罪的社會危害性日益嚴重的趨勢來看，還是從嚴厲打擊職務犯罪的角度來看，玩忽職守等瀆職犯罪的法定刑都應當提高，只有這樣，才能增加職務犯罪人的犯罪成本，從而發揮刑事法律最強有力的震懾作用。

對瀆職犯罪的刑事處罰堅持從嚴的精神在各國瀆職犯罪立法中較為普遍。鑒于前述我國玩忽職守犯罪法定刑偏輕的狀況，適當提高玩忽職守罪的法定刑標準勢在必行。結合我國實際國情，建議將法定最高刑提至15年有期徒刑。

2.細化量刑情節，與法定刑幅度合理對應

為避免法官的自由裁量權空間過寬，立法時應當制定可操作性強的量刑標準。通過對犯罪情節、犯罪數額的具體量化，設定結果加重與情節加重相結合的量刑情節，并針對不同量刑情節對刑期做出合理的、有層次的分解。例如，可以劃分為“造成較大損失”、“重大損失”、“情節嚴重”、“情節特別嚴重”等幾個量刑情節，相應制定不同的量刑幅度。并且，在制定刑期幅度時要克服現行刑法法定刑太粗疏、彈性太大的弊端，量刑幅度不能過寬。

有了細化的量刑情節和嚴格意義的刑罰幅度，法院就容易進行量刑操作，更好地實現量刑合理化的要求。依照刑格規定按格量刑，可以對司法行為實施制約，在處理從重、加重、從輕、減輕等處罰情節時加以嚴格限制，也容易做到量刑合理化，避免發生量刑畸輕畸重的現象。[2]

3.豐富刑種，增加罰金刑的適用

在我國，玩忽職守罪只有有期徒刑、拘役兩種自由刑，刑種單一，無針對性地對玩忽職守罪的主體一概適用剝奪自由刑不能滿足實踐中預防和打擊此類犯罪的需要，因此有必要豐富該罪的刑種。

縱觀其他國家刑法典，對玩忽職守罪的刑種設置方面比我國要豐富，包括短期、長期監禁刑、罰金刑和剝奪資格刑，個別國家針對非典型性玩忽職守行為還設置了死刑。筆者認為，畢竟玩忽職守罪是過失犯罪，增設死刑不具有合理性，資格刑也是不必要的。

雖然資格刑具有政治否定性，能使“腐敗分子政治上身敗名裂”，正如孟德斯鳩曾說：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力直到遇到有界限的地方才休止。”[3]對于玩忽職守罪的犯罪人，有必要施以資格刑褫奪其成為國家機關工作人員的資格。但根據我國公務員法，曾因犯罪受刑事處罰的、曾被開除公職的不得被再次錄用為公務員，足以剝奪主體再犯玩忽職守罪的可能性，因此無再設資格刑的必要。

應當增設罰金等財產刑，財產刑能使“腐敗分子經濟上傾家蕩產”，可以實現雙管齊下，發揮刑事法律強有力的震懾作用。比如對造成物質結果損害的犯罪人可以規定必須適用財產刑，而對造成非物質性損害后果的犯罪人可以考慮選擇適用罰金刑。以此增加犯罪人的經濟成本，這既符合當今刑罰多樣化和刑罰配置的合理性要求，也利于提高行刑效率、徹底懲治瀆職犯罪人。

4.嚴格緩刑、免刑適用情節，限制量刑裁量權

從本質上看，玩忽職守罪犯罪緩刑、免刑適用比例高，根本原因還在于缺乏法律層面和監督層面的強力約束。[4]從法律層面講，應當進一步完善相應的立法、司法解釋，制定統一而具體的免于刑事處罰和緩刑的適用標準，縮小法官量刑自由裁量權的空間，排除純粹個人因素導致的輕刑化判決。從犯罪性質、悔罪表現、造成損失、賠償態度等多個方面細化可以適用緩刑、免刑的條件，避免量刑的隨意性。

另外，地方司法機關在不違背刑法規定的前提下，也可根據本地案件實際，制定出刑罰幅度小、準確性強的量刑規定，以縮小法官量刑權的空間，杜絕法官利用量刑權貪贓枉法、濫用職權，增大檢察機關刑事抗訴的準確度。[5]

5.加強量刑監督，緩解輕刑化現狀

緩解玩忽職守罪輕刑化現狀，應當加大適用量刑監督的力度，確保瀆職犯罪分子量刑適當、罰當其罪，有利于震懾和遏制瀆職犯罪。對于檢察機關來講，就要切實承擔起法律監督職能，善用檢察建議，敢于抗訴。

檢察機關應當善用量刑建議權，對量刑裁量權進行限制。在審判活動中，檢察機關在提起公訴時應當多發揮量刑建議的作用，在事實和適用法律沒有爭議的情況下，法官應嚴肅對待量刑建議，如果其做出與量刑建議有較大差別的量刑，應該提出充分的理由和說服力，這就促使法官加強自我約束，在量刑時謹慎斟酌。如果法官的量刑與量刑建議差別較大，就要分析是雙方量刑尺度的掌握問題，還是存在司法不公、徇私舞弊的情況，以便進一步解決問題。[6]

除此之外，檢察機關對適用緩刑、免刑不當的案件，要堅決提出抗訴，構成犯罪的，依法追究其刑事責任。通過加強檢察機關的量刑監督，可以有效緩解玩忽職守罪輕刑化現狀。

注釋：

[1]鄒濤：《查辦瀆職犯罪新罪名案件存在問題與對策》，載《中國檢察官》2009年第7期。

[2]周光權：《法定刑研究——罪刑均衡的建構與實現》，中國方正出版社2000年版，第156頁。

[3][法]孟德斯鳩：《論法的精神（下）》，張雁深譯，商務印書館1961年版，第297頁。

[4]李培榮：《瀆職侵權犯罪處罰罪刑不相適應的思考》，載《中國檢察官》2009年第8期。

[5]劉志偉：《刑事法專論》，中國方正出版社1998年版，第3—5頁。

[6]譚世貴：《建議增設危害廉政罪》，載《現代法學》1996年第4期。