改革者的“免責(zé)”與問責(zé)

李克強總理曾談到，“不改革可能不犯錯誤，但要承擔(dān)歷史責(zé)任。”然而在現(xiàn)有官場環(huán)境中，對改革“不感興趣”的官員大有人在，因為改革失敗很可能仕途中斷，做“太平官”反而更有可能步步高升。

近日上海市政府為調(diào)動官員改革積極性，出臺了一份《關(guān)于促進改革創(chuàng)新的決定（草案）》，提交市人大審議。其中規(guī)定：“對依照本決定規(guī)定程序決策、實施改革創(chuàng)新，而未能實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，且未謀取私利的，在政府績效考核中對有關(guān)部門和個人不作負面評價，不予追究行政責(zé)任及其他法律責(zé)任。”《決定》還稱，只要法律法規(guī)規(guī)章、國家政策不禁止不限制，就鼓勵大膽改革創(chuàng)新，原則是“法無禁止即自由”，而非“法無授權(quán)即禁止”。

這一決定明示了改革創(chuàng)新的法治路徑和“責(zé)任豁免”，目的是為了釋放改革動力，進一步鼓勵大膽改革創(chuàng)新。所謂改革創(chuàng)新，就是要走一條前人沒有走過的道路。就此而言，這一決定具有積極的意義。然而，在筆者看來，它所隱含的問題也并不比其積極意義少。也就是說，如何鑒別真改革、真失敗將成為一個重要問題，因為它沒有闡明改革的根本出發(fā)點。

首先，正如媒體所解讀的，這一決定是建立在試錯的認知上。眾所周知，試錯是一種獲取知識的經(jīng)驗方法，適用于問題比較簡單和范圍比較有限的情況，因而它不是無限的。改革允許犯錯，但也必須考慮社會成本，考慮社會能否承擔(dān)起損失。此外，按照波普爾的說法，試錯包括了猜想-反駁，沒有反駁，猜想就是一廂情愿。在制度建設(shè)上，就是改革創(chuàng)新要有健全的糾錯機制，如果只有免責(zé)，沒有問責(zé)糾錯，官員權(quán)大責(zé)小的狀況就將進一步擴大，而這與改革的本義背道而馳。

其次，改革的原則不能提倡“法無禁止即自由”的說法。在法治社會，這一說法是針對權(quán)利者的，而不是針對權(quán)力者的，這已經(jīng)是一個法治常識。《決定》所稱的改革顯然指的是自上而下的上層設(shè)計，不是民間社會自發(fā)的改革，它的執(zhí)行者是權(quán)力者。如果權(quán)力者“法無禁止即自由”，那么其結(jié)果可能有兩種，一是善用權(quán)力，一是濫用權(quán)力，而濫用權(quán)力又將得到“責(zé)任豁免”，這與《決定》所稱的在法治的框架內(nèi)進行改革是矛盾的。進一步說，這是違背將權(quán)力關(guān)在籠子里的法治路徑的。

改革不可能建立在這樣的假設(shè)上，即改革者都是必然出于公心，因而可以寬容對待他們好心辦壞事。畢竟，動機是無法證明的東西。以一個美好目標(biāo)的名義而犧牲廣大群眾的利益，這在歷史上不是沒有先例的。

但這并不是說不要大膽改革創(chuàng)新，而是想要指出：改革本身并不具有天然的正確性，因此首先弄清改革的目的才是最重要的。進一步深化改革，首先應(yīng)重塑改革的價值關(guān)懷。如果缺乏這一認識，無論掌握權(quán)力的改革者是否“牟取私利”，試錯都將與折騰沒有任何區(qū)別，改革者“法無禁止即自由”都將與濫權(quán)沒有任何區(qū)別。

那么，什么是改革的真正價值關(guān)懷所在呢？那就是民眾的福祉，只有民眾的福祉才是改革的唯一出發(fā)點。

必須承認，經(jīng)過幾十年的改革，社會的利益已經(jīng)多元化，改革已不像當(dāng)初那樣簡單，這使得改革的內(nèi)涵變得更多元，對改革的認識也變得更復(fù)雜。改革本身已經(jīng)不再是一個和諧的整體概念，可以將所有人的利益納入其中。因此，看上去同樣是出于改革的目的，不同的立場觀念卻會產(chǎn)生強烈的沖突。

歷史上許多改革者個人都是廉潔自律的，但其改革目的卻是代表官府與民爭利。我們的改革應(yīng)當(dāng)超越歷史，改革免責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)只能有一個，那就是看改革者是否為民牟利。事實上，這樣的改革者才會以社會成本為念，以法治建設(shè)為念，并不懼失敗問責(zé)。而這樣的免責(zé)制度才會與民心一致。

（作者為南京大學(xué)教授）