新中國放假制度研究

【摘要】對公民而言，節假日是憲法休息權的具體保障。從法律角度審視現行的放假制度，需要合理設定我國的節假日構成，進一步明確現行法定節假日條款內容以增強操作性。同時，需要完善放假制度的法定程序，包括放假的發布主體及其責任、取消放假的程序、民族地區的變通、勞動者享受放假的權利保障、違反國家放假制度的法律規制等。

【關鍵詞】放假 法定程序 權利保障

學術界研究國家的節假日體系，多數從社會學、民俗學的角度開展；而將法定節假日作為國家一項重要的政治和法律制度來整體研究的并不多。本文試圖從憲法和行政法角度，回顧我國放假制度的立法變遷，審視現行放假制度立法不足及實際執行中存在的問題，最后從實體和程序規定兩個方面提出完善國家放假制度的相關建議。

新中國放假制度的立法變遷

我國放假制度伴隨著社會的發展，歷經了長期的變化，深受國家政治生活的影響。新中國成立之初，1949年9月，中國人民政治協商會議第一次全體會議通過了《共同綱領》，決定采用世界公元紀年。10月1日被確定為國慶節。這是國家確定的第一個法定節日。1949年12月23日，政務院發布了《全國年節及紀念日放假辦法》（以下簡稱《放假辦法》），以行政法規的立法形式建立了全國放假制度。“文革”開始后，五一、五四等政治性法定假節日成為舉行群眾游行、政治批斗活動的高潮節點。國家甚至取消了春假放假，直到1980年全國恢復春節放假。 1982年憲法明確規定了公民休息權和國家的保障義務。國家發展勞動者休息和休養的設施，規定職工的工作時間和休假制度。

1999年12月，國務院修訂了《放假辦法》，主要變化是全國法定節日放假時間由過去7天增加到10天。“五一”國際勞動節從1天增加到3天；“十一”國慶節從2天增加到3天。2006年6月21日發布的《國務院辦公廳轉發國家旅游局等部門關于進一步發展假日旅游若干意見的通知》中，確定黃金周假日制度，成立全國假日辦，建立了全國假日旅游部際協調會議制度。2007年12月，國務院再次對《放假辦法》中“全體公民放假的節日”作出修改。主要內容是增加清明節、端午節、中秋節作為法定假日，分散安排假期，將春節放假提前至除夕，并調減“五一”假期。修改后的《放假辦法》自2008年1月施行至今。

現行放假制度及執行中存在的問題

《放假辦法》屬行政法規，從法律角度審視現行的放假制度，可以看到，無論是實體規定還是法定程序都存在諸多不完善之處。

部分公民享受假期問題。一是“部分”公民的年齡劃定標準不明確。《放假辦法》第三條規定婦女、青年、兒童和現役軍人享受相應的假期。但對這些以性別、職業為標準的享受假期的人群年齡沒有明確劃分，也沒有規定參照相關法律執行。二是放假“半天”規定不明確。婦女節、青年節、建軍節均規定放假半天。但是放假在上午還是下午，是否由用人單位規定或者勞動者個人選擇，立法上尚不明確。三是監護人在兒童節是否能享用假期無具體規定。據悉，全國假日辦正在研究家長“六一”兒童節放假問題。

兩個法定假期的重疊問題。《放假辦法》第六條規定：“全體公民放假的假日，如果適逢星期六、星期日，應當在工作日補假。部分公民放假的假日，如果適逢星期六、星期日，則不補假。放假實踐中仍可能遇到兩個法定假日重疊，現行法定節假日執行的兩套日歷時。從時間安排上看，最可能重疊的假期分別是中秋節和國慶節、清明節和勞動節。

少數民族放假的特殊規定。《放假辦法》第四條規定：少數民族習慣的節日，由各少數民族聚居地區的地方人民政府，按照民族習慣，規定放假日期。該條款的立法意圖在于貫徹我國的民族區域自治制度，但在操作中還不夠完善。首先，對散居在城市的少數民族居民享受本民族節日假期的法律保障性不強。其次，少數5s0k/vmjV71Wp9wC97oiNA==民族節日、紀念日應予以立法規定。據官方統計，目前全國約有38個少數民族節日由當地政府或人大做出了放假規定。少數民族放假制度的特殊性、政治性、嚴肅性決定了其法定程序應予以完善。

地方政府發布臨時放假問題。除按照《放假辦法》規定全國放假外，地方政府因承辦、舉行重大活動，宣布本地區一定區域內放假。因臨時放假產生的法律問題有必要引起我們的思考：第一，地方政府臨時放假是否為法定假日。《放假辦法》中沒有授權地方政府臨時放假權，而地方政府因故確需放假。第二，對于企業勞動者能否享受臨時放假，各地規定不一致。地方政府宣布享受放假的人群一般包括機關、事業單位和社會團體，而企業可根據實際自主安排，放假并無強制性要求。地方政府臨時放假對職業群體的區別對待，使勞動者享受假期的權利無法得到平等保護。第三，勞動者享受臨時假期，企業是否應支付其工資。地方政府臨時放假通知中對此普遍無明確要求。第四，勞動者因工作需要而沒有享受臨時假期，是否應當予以補償。

放假的程序問題。《放假辦法》明確規定了我國的法定假日。我國法定節假日和周末休息日已經達到115.3天，如加上職工帶薪年休假，一年中平均休假時間超過了三分之一，同世界其他國家和地區相比，這樣的休假安排與我國目前的經濟社會發展水平是基本適應的。然而，縱觀我國當前的放假實際，因程序性規定不完善，法律意義上的放假制度亟待建立。

首先，《放假通知》重復發布及其主體適格問題。國務院辦公廳是國務院的內設工作機構，不是行政主體，不對外承擔法律責任，國務院辦公廳作為發布放假的機構欠妥。其次，適用范圍問題。《放假辦法》第一條規定：為統一全國年節及紀念日的假期，制定本辦法。立法目的和適用范圍明確，統一全國假期，是國務院行政立法和行政管理職權。而軍隊放假并不完全執行《放假辦法》。

此外，國家對變通放假的做法也相當慎重。2009年，個別地方政府為應對金融危機，刺激本地區旅游經濟，變通法定放假規定。2009年3月25日，廣東省政府發布當年“五一”黃金周放假方案，采用‘3+2+2’的方式實現7天長假。國務院辦公廳3月27日即發出通知，要求嚴格執行國家法定節假日有關規定，地方政府不能擅自調整、自行安排。再次，放假的限制。當發生自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件等突發事件，甚至國家發生特別重大的突發事件，需要進入緊急狀態時，又恰逢國家法定節假日，必然需要限制公民假期。然而，《放假辦法》只規定了全國年節及紀念日放假，而沒有放假的克減、取消和恢復程序。這不能不說是立法上的不足。

完善國家放假制度的建議

設立特殊紀念日。前文討論了實體條款不夠明確、放假程序欠規范和制度執行不統一。除了這些問題需要立法完善外，結合當前經濟社會發展實際，豐富法定節假日結構，合理增加某些特定的節假日、紀念日實有必要。一是設立烈士紀念日。現有公開資料顯示，自建國以來歷經戰爭和改革開放各時期，被批準或者事實上已成為革命烈士的人數龐大，且逐年在增加。據最新統計資料顯示，自革命戰爭年代以來，先后約有2000萬名烈士。目前紀念烈士的慣例是清明節前到烈士紀念設施敬獻花圈、掃墓等紀念活動。設立烈士紀念日，作為國家法定紀念日是宣傳革命精神、開展愛國主義教育的重要時間節點，非常必要。二是將防災減災日作為法定節日。我國決定自2009年起，將每年5月12日作為防災減災日。防災減災不僅僅是政府的義務，關鍵要靠公眾提高防范和安全意識，增強避險和抗擊災害能力。將防災抗災日確定為公眾假期，讓絕大多數勞動者有時間學習防災抗災知識；在特定時間里，政府向全社會集中宣傳和演練各種救援預案；更重要的是以法定形式定期警示和防控各種事故、災難。

《放假辦法》實體性條款的立法完善。一是合理確定公民享受假期的年齡標準。將業已形成的年齡劃定標準予以立法確認。二是少數民族傳統節日的立法保障。一是修改《城市民族工作條例》第二十六條的任意性規定，要求少數民族勞動者參加本民族法定節日活動，用人單位必須放假，并照發工資，以充分保障城市散居少數民族勞動者享受法定假期權利。二是民政部應按照《放假辦法》第四條規定，要求各少數民族聚居地區的地方人民政府，根據各少數民族習慣，規定放假日期。三是地方臨時放假的法律規制。首先，《放假辦法》應立法授權地方政府臨時放假權，包括臨時放假事由、批準程序、放假時長等。第二，企業勞動者享受臨時放假的權利保障。第三，勞動者因工作需要而沒有享受臨時假期是否應當補償。

放假程序的完善。一是《放假辦法》的適用范圍應予以明確規定，全國機關、企事業單位、人民團體遵照執行，而軍隊的放假辦法另行規定，以體現立法規定和實際執行的統一。二是放假變通批準程序。法定放假制度不是不能變通，關鍵要有程序保障。如本地區社會經濟情勢發生重大變更，地方政府不得不做出特殊處理。三是放假的限制。限制放假主要是克減放假時間和放假地區的限定，即時間和空間兩重限制。這是國家放假制度必需而特殊的程序性保障。可根據突發事件應對法的具體規定，如發生自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件等突發事件，采取靈活的應對政策。放假的時間限制包括假期的減少、取消和恢復等，根據每次限制的需要，臨時發布。

【作者為內江師范學院張大千美術學院副教授】