信息化背景下村務公開的現(xiàn)實困境及發(fā)展思路

【摘要】在農村信息化建設背景下，村務公開的現(xiàn)實困境在于傳統(tǒng)的村務公開形式已不能滿足村民對村務信息獲取的現(xiàn)實需求。以電子信息化作為村務公開的新形式，能夠有效解決傳統(tǒng)村務公開形式面臨的問題和挑戰(zhàn)。推進村務電子信息化的措施有：加強上級政府的指導和監(jiān)督；提升村民的信息素養(yǎng)；注重鄉(xiāng)村精英的推動；因地制宜搭建村務電子信息平臺。

【關鍵詞】信息化 村務公開 村務公開形式

實行村務公開是發(fā)展農村基層民主，建設社會主義新農村的一項基礎性工程，而村務公開的發(fā)展程度與村務公開形式的選擇有很大關系。當前，隨著新農村建設的深入發(fā)展和農村信息化建設的不斷推進，傳統(tǒng)村務公開形式已不能滿足農民日益發(fā)展的民主需求，現(xiàn)實中面臨諸多問題和挑戰(zhàn)，制約了村務公開的進一步發(fā)展。深化村務公開制度必須解決傳統(tǒng)村務公開形式中存在的問題，創(chuàng)新村務公開形式。

現(xiàn)實困境：傳統(tǒng)村務公開形式面臨的問題及挑戰(zhàn)

村務公開形式是展示村務公開內容、傳遞國家政策、實現(xiàn)村民與國家互動的重要方式。當前我國村務公開形式比較單一，從全國31個省（市、自治區(qū)）、246個村、3656戶農戶的調查數(shù)據(jù)顯示，有95.8%的農戶認為村務公開的形式一般選擇是“在村務公開欄上公布”，僅有4.2%的農戶表示該村的村務公開采用了電視轉播、理財小組公布、口口相傳等方式。①在農村信息化和城鎮(zhèn)化背景下，傳統(tǒng)的村務公開形式由于自身存在的問題，無法有效應對農村信息獲取渠道多元化和農民流動加劇所帶來的挑戰(zhàn)，使村民不能及時、準確地了解村務，這成為村務公開進一步發(fā)展的現(xiàn)實困境。

傳統(tǒng)村務公開形式存在的問題。一是設置不當，查詢不便，維護管理成本較高。由于各種原因，當前，以村務公開欄為主要形式的村莊，有的公開欄被鎖在了村民委員會辦公室內或村委會大院內，有的被風吹雨淋變得模糊不清，以致于村民不能很好地了解村務。此外，由于公開欄謄寫不便，維護管理成本高，部分農村的公開欄無人管理，常年不更新，被村民稱為糊涂墻或“空開欄”。

二是覆蓋面窄，上下聯(lián)動機制欠缺。傳統(tǒng)村務公開形式無論是公開欄、廣播還是“明白紙”等，所公開的內容大多是村級這一層面的公共事務、黨務以及政務，而一些涉及縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級或更高一級的事務或政策等卻沒有向村民公開。這一方面使得上情無法下達，造成村民對國家政策、方針的誤解或不信任；另一方面，使得下情無法上傳到上級黨委政府那里，造成上級黨委政府無法及時了解民情民意來監(jiān)督村干部。

三是公開內容不持久，缺乏時效性。即以傳統(tǒng)形式公開的村務信息存在不易保存或保存時間不長、公開的內容陳舊、更新慢等問題。傳統(tǒng)的村務公開形式如公開欄大多數(shù)是以墻壁或黑板等方式為載體，村務信息直接謄寫或粘貼在公開欄上，由于風吹日曬、人為破壞等原因很容易造成公開的內容模糊不清、信息丟失等現(xiàn)象，使村民無法識別。此外，由于村干部疏于管理或不重視村務公開工作等原因，目前仍有很多村的村務公開出現(xiàn)滯后或更新不及時的現(xiàn)象，導致村民無法在第一時間獲取村務信息，進行有效的決策和監(jiān)督。

四是信息傳播模式不當，監(jiān)督和反饋困難。傳統(tǒng)的村務公開形式是一種單向無反饋（或稱之為弱反饋）的信息傳播模式，即通過設立公開欄的形式進行村務信息的發(fā)布，村民們只能被動地接受信息，既無法反饋他們的意見和評價，也無法檢查信息、反映具體事實的真實度和準確性。②

五是公開標準不統(tǒng)一，整體發(fā)展不平衡。當前村務公開的公開程序、時間、形式不說在全國范圍內就連一個省內都沒有統(tǒng)一的標準，這雖然受我國農村復雜現(xiàn)狀的限制，但是某種程度上也受村務公開形式的影響。

傳統(tǒng)村務公開形式面臨的挑戰(zhàn)。一是農村信息傳播渠道多元化，使村民不愿通過傳統(tǒng)村務公開形式來了解村務。近年來，信息與通信技術普及應用，使農村信息傳播速度和渠道有了很大提高。村民獲取信息的方式逐漸從原有的報紙、公告欄等媒介向電視、網(wǎng)絡、BBS、博客、微博等新興媒體轉變，傳統(tǒng)村務公開形式由于不可流動、傳播速度慢、范圍有限、查詢不變，逐漸不適應當今的信息傳播和交流模式。二是農村社會空心化，精英外流，使村民不能通過傳統(tǒng)村務公開形式來了解村務。隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的不斷推進，農村大量的勞動力和有知識、有能力的青年流入城市，使農村人口逐漸空心化，鄉(xiāng)村精英日益脫離村莊生活。傳統(tǒng)村務公開形式受時空的限制，不能及時滿足鄉(xiāng)村精英和農民工的知情權，這讓村務公開陷入無人參與和監(jiān)督的困境。

發(fā)展思路：村務電子信息化是突破村務公開現(xiàn)實困境的有效方式

電子信息化可以彌補傳統(tǒng)村務公開形式的不足。一是可以增強公開的靈活性和便捷性，降低維護和管理成本。電子信息化形式（如網(wǎng)絡公開、短信公開等）不僅超越了時空和地域的限制，讓村民隨時隨地都能便捷地查詢村務公開的內容，而且有助于電子政務在農村的應用和推廣，使村干部維護和管理村務公開的成本大大降低。

二是可以拓寬公開的覆蓋面，豐富公開內容。與傳統(tǒng)形式相比，村務電子信息化特別是村務網(wǎng)上公開既能夠覆蓋到村一級，也能夠覆蓋到地市一級，實現(xiàn)市、縣、鎮(zhèn)、村四級村務公開全覆蓋和四級信息公開聯(lián)動。另外，以電子信息化形式公開的內容幾乎涵蓋了農民群眾關心的所有熱點、難點問題。

三是可以提高公開內容的真實性、及時性和持久性。首先，以電子信息化形式公布的村務基本是由上級政府配專人到各村收集資料，按嚴格的程序進行核實和審批。一方面確保了公開內容的真實性，另一方面避免了村干部滯后公開村務和不愿公開村務現(xiàn)象的發(fā)生，使村務能夠及時地與村民見面；其次，電子信息化形式保存村務信息，使公開的內容更持久，便于進城務工村民查詢過往的村務信息。

四是可以改變村務信息傳播模式，增強互動性。電子信息化形式的村務公開一般都設置了專門的群眾監(jiān)督和反饋平臺，使群眾在查詢村務信息的同時，對有疑問的事項，可以立即在線咨詢或以QQ、留言等多種方式及時反饋和溝通。改變了傳統(tǒng)村務公開形式只能查看不能立即反饋和監(jiān)督的缺陷，有利于村民和村干部之間形成良性的互動。

五是可以促進村務公開制度的均衡發(fā)展。電子信息化形式的村務公開通過制定具體的公開規(guī)章和細則，明確規(guī)定公開的具體內容、時間和程序，使村務公開標準更加統(tǒng)一，程序更加規(guī)范，有助于村務公開制度均衡的發(fā)展。例如山西省運城市在創(chuàng)建“農廉網(wǎng)”的過程中，始終強調做到“五統(tǒng)一”，即：統(tǒng)一服務平臺、統(tǒng)一公開內容、統(tǒng)一制度設計、統(tǒng)一監(jiān)督運行和統(tǒng)一聯(lián)系方式，這不僅有利于促進村務公開的規(guī)范化和制度化，而且有利于提高村務公開制度的整體平衡性。

推進村務電子信息化在農村具有現(xiàn)實基礎。一是農村信息化建設的不斷推進，為村務電子信息化提供了技術條件。近年來，我國政府高度重視并大力推進農村信息化工作，從目前的發(fā)展現(xiàn)狀看，農村信息基礎設施擁有量正在迅速增加，涉農網(wǎng)站數(shù)量有所提高，農村網(wǎng)民規(guī)模發(fā)展迅速。根據(jù)工信部統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2009年底，全國實現(xiàn)96%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)通寬帶，91%的行政村能上網(wǎng)。同時，信息下鄉(xiāng)活動進展迅速，已在14個省份11986個鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展，共建成鄉(xiāng)鎮(zhèn)信息服務站11724個，行政村信息服務點107695個，鄉(xiāng)鎮(zhèn)涉農信息庫8422個，村級網(wǎng)上信息欄目53178 個。③

二是農民信息素養(yǎng)的不斷提高，為村務電子信息化提供了動力源泉。隨著我國農村市場經(jīng)濟體制改革的逐漸深入和農村基層民主的不斷發(fā)展，我國農民的民主意識和能力不斷提高；同時，近些年網(wǎng)絡技術的飛速發(fā)展和農村信息化建設的推進，使得越來越多的農民學會了利用網(wǎng)絡、手機、電視等現(xiàn)代傳播媒介來獲取信息和表達訴求。農民的民主意識和信息素養(yǎng)的提高推動了傳統(tǒng)村務公開形式向電子信息化形式的轉變。

三是村務電子信息化試點的擴大，為村務電子信息化提供了實踐基礎。早在1998年，廣東南海市所有行政村在實現(xiàn)財務電算化的基礎上，全面推進農村管理信息系統(tǒng)建設以來，村務電子信息化就在全國各地開始試點和推廣。近些年，廣東德慶縣村務電子信息平臺的建立、浙江溫嶺數(shù)字化農村的實施以及山西陽光農廉網(wǎng)的構建等，都是各地農民在面對信息化浪潮下利用現(xiàn)代科技深化村務公開的有益探索，這些實踐探索為村務電子信息化建設提供了豐富經(jīng)驗。

政策建議：構建村務電子信息化的具體途徑

加強上級政府的指導和監(jiān)督。中國社會發(fā)展的歷史路徑與西方社會不同，走的是一條“規(guī)劃的社會變遷”的道路，必須以政治發(fā)展來推動社會發(fā)展，政府在鄉(xiāng)村社會的發(fā)展中注定要扮演主導角色。④從農村市場經(jīng)濟體制的改革到村民自治制度的確立，可以看出中國農村的制度創(chuàng)新往往起源于人民內部，但最終確立和推廣卻離不開上級政府的強力推動和指導。村務電子信息化是信息化背景下創(chuàng)新村務公開的有效形式，其建立和推廣也必須有上級政府的指導和支持。因此，在村務電子信息化建設過程中，對于各級黨委和政府來說，首先，要在思想上重視村務信息化建設對于深化農村基層民主建設和農村經(jīng)濟發(fā)展以及社會管理的意義，加大村務電子信息化的宣傳力度。采用各種形式讓村干部和廣大村民了解村務電子信息化的主要內容、意義和作用，并重視典型引路、發(fā)揮示范效應。其次，要成立村務電子信息化建設的領導小組，加強協(xié)調，明確各自的責任，形成一級抓一級，一級帶一級，層層抓落實的局面。⑤再次，要加強制度供給。例如，山西運城市在嚴格遵守《村民委員會組織法》和有關農村政策的前提下，結合農廉工作實踐，制定并出臺《公開資料報送制度》、《公開資料通報審核制度》、《縣、鄉(xiāng)農村經(jīng)濟管理服務大廳工作規(guī)章》、《網(wǎng)絡中心人員工作職責》、《工作考核制度》、《農廉監(jiān)督聯(lián)席會議制度》及針對有關工作人員的《失職追究制度》等一系列規(guī)章制度來規(guī)范村務電子信息化建設，建成陽光農廉網(wǎng)。最后，政府要加強村務公開工作的日常性指導、監(jiān)督和檢查，以定期或不定期抽查的方式督促各村開展村務電子信息化建設。

提升村民的信息素養(yǎng)。村民的信息素養(yǎng)是建設村務電子信息化的必要條件，它包涵三個層面：一是信息意識，即村民對村務信息做出的一種能動性反應，表現(xiàn)為對村務信息的重視程度、敏感度以及如何分析和處理村務信息；二是信息知識，即村民自身所儲備的文化知識和信息技術知識，如對互聯(lián)網(wǎng)的認知和操作能力；三是信息能力。即村民獲取、傳遞、吸收、加工和處理村務信息的能力，當前我國農民的信息素養(yǎng)普遍不高，很大程度上制約了村務電子信息化的發(fā)展。

要提高村民的信息素養(yǎng)必須從構成村民信息素養(yǎng)的三個方面入手，具體途徑如下：第一，加強對農民的教育和培訓。完善農村教育體系，重視農村職業(yè)技術教育，加大農業(yè)技術、專業(yè)技術和實用的經(jīng)濟知識與政策法律知識的宣傳力度；第二，擴大農村網(wǎng)民的規(guī)模，加快建設涉農網(wǎng)站；第三，積極培養(yǎng)具有公民意識的現(xiàn)代農民。不斷深化村民自治制度建設，擴大村民的參與范圍，拓寬群眾利益表達渠道，建立健全農民權益保障機制。

注重鄉(xiāng)村精英的推動。按照馬克思的說法：國家制度只不過是政治國家與非政治國家的協(xié)調。⑥在現(xiàn)實背景下，這種協(xié)調作用得以實現(xiàn)在更大程度上依賴于社會及社會中的人。“然而，在大多數(shù)政治體系中對政治事務極感興趣、關心并了解政治，活躍于政治事務的人，一般來說往往是少數(shù)，簡言之，大多數(shù)人是無政治性的。”⑦村務公開制度在農村的貫徹和執(zhí)行，除了上級政府的指導外，鄉(xiāng)村精英是影響村務公開質量的政治人物。因此，村務電子信息化作為村務公開制度創(chuàng)新的一種形式，其建立和推廣應得到鄉(xiāng)村精英的支持。要讓鄉(xiāng)村精英主動介入村務電子信息化并發(fā)揮政治決策和監(jiān)督的作用。首先，必須提高體制內精英即村“兩委”成員的民主意識和村務信息化管理的能力，使其主動、科學地公開村務；其次，必須調動體制外精英（即非在任的村組干部、村民代表或村民黨員以及對普通村民有號召力，對在任村組干部有約束力的“大社員”）⑧參與村務公開的政治熱情，可以通過大力宣傳村務電子信息化使體制外精英更好地了解村務公開的現(xiàn)行做法；同時要不斷豐富村務公開內容，將農民群眾感興趣的熱點、難點問題及時通過網(wǎng)絡、電視、手機等現(xiàn)代媒體告知村民，以提高鄉(xiāng)村精英對村務公開的興趣。

因地制宜地搭建村務電子信息平臺。村務電子信息平臺是村務公開內容的具體媒介。當前，從各地村務信息化建設的情況看，村務電子信息平臺主要有村務信息公開網(wǎng)站（如山西陽光農廉網(wǎng)）、有線電視視頻點播、手機短信、電信114詢問臺等。在信息網(wǎng)絡化時代，雖然村務電子信息化已成為今后村務公開的進一步發(fā)展的必然趨勢，但基于我國農村經(jīng)濟發(fā)展不平衡和村務電子信息化建設需要一定的經(jīng)濟基礎和技術條件的客觀事實，村務電子信息平臺的建立應在充分考慮當?shù)貙嶋H的基礎上，科學設計、分步驟推進。另外，還要注意公開形式的多樣化，這一點可借鑒廣東德慶縣電子村務的建立模式，當?shù)卦O置了互聯(lián)網(wǎng)絡、手機短信、手機WAP網(wǎng)站、電話語音查詢、“三合一”終端機等方式，讓村民方便查詢村務⑨。

【作者單位：四川農業(yè)大學政治學院】

【注釋】

①張世花，吳春寶：“村級民主監(jiān)督：組織運行現(xiàn)狀及績效分析—對全國246個村莊3656戶農戶的調查研究”，《青海社會科學》，2011年第3期。

②李廣，王繼新，袁方成：“村務公開制度與村務信息化”，《科技進步與對策》，2006年第6期。

③閔春發(fā)：“以信息化推進新農村民主政治建設”，《江蘇社會科學》，2010年第6期。

④于建嶸：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治：根據(jù)和路徑”，《戰(zhàn)略與管理》，2002年第6期。

⑤楊紹華：“在社會主義新農村建設中不斷深化村務公開民主管理工作—訪全國村務公開協(xié)調小組組長、民政部部長李學舉”，《求是》，2006年第10期。

⑥《馬克思恩格斯全集》（第1卷），北京：人民出版社，1969年，第316頁。

⑦[美]羅伯特·達爾：《現(xiàn)代政治分析》，上海譯文出版社，1987年，第131頁。

⑧陳朋：“制度障礙、鄉(xiāng)村精英與村務公開—鄂中地區(qū)鄉(xiāng)村調查與反思”，《前沿》，2006年第7期。

⑨劉洪：“積極推進電子村務建設”，《紅旗文稿》，2009年第16期。