民生領域法治建設之問題與對策研究

【摘要】我國目前以改善民生為重點的社會建設相對滯后于其他領域的建設。在教育保障、食品安全、勞動權益保護等關系人民群眾切身利益方面的立法尚待完善。民生領域法治建設需要樹立以人為本的法治理念，采取完善教育法律體系，實現教育法治化、依靠法制建設保障食品安全、建構勞動權保障的新型立法體系等措施。

【關鍵詞】民生 法治建設 立法 司法

民生，是國之發展所必需，自古就與“國計”相提并論。從法學研究的角度來看，最大的民生就是廣大百姓的權利問題，包括對公民生存權、勞動權、受教育權等合法正當權益的維護。在一些民生需要的領域，如教育、醫療衛生、養老等方面，市場大多是失靈的，需要由政府來提供保障和供給，而法律是保障公民權益最根本、最有效的手段。

當前我國民生領域法治建設中存在的問題

教育法律法規尚不能滿足保障教育公平的需要。具體表現在：一、教育法規從數量上看已初具規模，但存在較多的制度漏洞，立法質量不高，缺乏具體明確的行為準則，法律規范的針對性和可操作性需要進一步加強。二、教育行政執法方面，依法行政、依法治校尚未成為教育行政部門、政府有關部門及學校的自覺行為，由于某些教育法律法規在具體執行中涉及多個部門，造成執法主體之間互相推諉，互不負責，對教育收費、辦學秩序等群眾意見采取的執法檢查整改措施力度不大。三、教育法律實施監督時職責不清，分工不明，監督主體沒有獨立的權威，人大的監督權沒有與決定權、任免權結合起來，對逾期不改或置之不理的執法者，人大沒有依法質詢、詢問，對違法造成嚴重后果的主要責任人員，沒有依法進行查處。四、在教育司法方面，現行憲法并沒有明確規定憲法基本權利有直接司法效力，對包括教育行政在內的行政違法行為不設獨立的行政仲裁機構，即在行政或司法過程中不能給予學生申訴有效的救濟，在遭受侵犯時，行政救濟無門，司法訴訟無路，特殊的情形也只是作為民事案件或行政案件處理，目前的現狀使憲法和公民受教育權顯得很尷尬。

食品安全問題影響著人民的身體健康和社會的和諧。具體表現在：一、立法方面，原有的以《食品衛生法》為中心的框架下建立的食品安全體系不夠系統，立法的規范性還不夠嚴密，不能完全適應我國預防和打擊食品安全犯罪的需求。針對食品產業鏈中的加工、儲存、運輸、持有等關鍵環節上可能出現的食品安全犯罪的刑法規制還存在立法空白，這就會導致實際中當查獲持有或運輸不安全食品時，違法者能夠以既沒有生產也沒有銷售為由輕易逃脫刑法制裁。二、我國當前采取“厲而不嚴”的政策，刑罰設置上表現為罰金刑，法律責任偏輕，與刑法之間沒有很好地銜接，使得有毒食品生產者、食源性疾患的肇事者被查處后向司法機關的移送率較低，判刑的更少，不足以震懾食品制假行為。在食品安全犯罪的刑罰設置中對于情節加重犯規定“并處罰金或者沒收財產”，此種立法模式未能突出沒收財產刑的作用，會使法官優先選擇罰金刑，而忽視對沒收財產刑的適用。三、部門管理混亂，存在“為利執法”現象。我國食品安全執法監管部門權限劃分不明，分段立法為監督執法留下了空隙和隱患，尚沒有設立明確的執法者責任追究制度。

勞動權益保障滯后于我國勞動關系日益多樣的現實需要。從我國現行的法律法規和國家政策上來看，我國勞動立法體系滯后于我國勞動關系的現實需要。具體表現在：一、在立法思想上還停留在以戶籍、編制等階層化上，對勞動者進行人為劃分的帶有身份屬性的制度性規定，待遇不一，與國際人權公約以及《同工同酬》公約規定不符。同時，行政法規較多，罰則條款不具體、不規范，造成執法過程中處罰手段難以真正實施。這導致勞資雙方合同不規范，甚至存在用工歧視等問題，對侵犯勞動權的法律責任的追究還有待加強。二、監察執法現狀不容樂觀。各級勞動監察機構在面臨范圍大、工作重的勞動行政執法監督工作時，由于監察人員責任意識不到位，在執法程序與手段上只罰不糾，嚴重影響了行政執法效果。三、勞動爭議處理制度還有待完善。隨著近年來我國勞動爭議案件的大幅增加，處理難度日益加大，我國勞動權司法保障突顯出范圍狹窄、救濟缺失等問題，尚不能適應經濟體制改革和社會進步的要求。

對策與建議

完善教育法律體系是實現教育法治化，維護教育公平的前提。首先，在教育立法方面，要按照法制統一的原則和法定的立法權限，進一步推動教育法律體系的系統性。進一步提高教育立法的質量，增強教育立法的民主化與可操作性。要做好前期調研工作，針對社會普遍關注的若干重要問題，做好擬制定有關的部門規章及規范性文件的可行性論證，對教育投入、流動人口子女教育等有關促進教育公平的諸多方面應給予重視并規范和管理。

其次，盡快建立嚴格的教育執法制度，以保障立法的順利實現。長期以來，教育法制建設深受“人治”和“權治”思想影響，沒有充分體現被管理者的“權利”和“所需”。教育行政管理部門要在觀念上增強執法意識，尊重、落實和維護學校的自主權。同時，要自覺履行教育行政執法主體的職責，建立較為規范的執法機制，加強教育執法隊伍的建設，明確行政執法程序，加大教育執法力度，依法規范教育秩序，糾正、處理、處罰教育活動中的違法行為。

再次，各省、自治區、直轄市的人大應加強教育執法監督的力度，并充分發揮教育督導作用，保證相關部門正確地履行職責，力拒教育腐敗。同時，逐步建立和發揮社會輿論和群眾監督的作用，建立一個分工明確、職責清晰、獨立權威的教育法律監督體系。

最后，努力加強教育司法建設。建議在《行政訴訟法》第十一條行政受案范圍中增加“受教育權受到侵犯”的情形，并將對受教育權形成侵犯的抽象行政行為納入受案范圍。建立健全處理教師申訴、學生申訴的程序與機制，運用行政復議、行政訴訟等多種法律救濟手段，加強與人民法院的溝通，及時妥善地處理日益增多的教育糾紛，保證教育程序的正常進行和教師、學生、學校的合法權益。

依靠法制建設保障食品安全，將成為食藥總局組建后的重要任務。首先，要建立以《食品安全法》為根基的食品安全立法體系，盡快明確行業標準，注重食品的衛生、安全與營養，實現從養殖業、種植業的源頭立法。加強刑法與食品安全法的銜接，從刑事立法上旗幟鮮明地表達國家嚴厲打擊這些犯罪的決心。

其次，執法方面遏制多頭執法，明確政府職能部門的分工，協調做到“無縫連接”，將“管理程序、規章制度和監管行為”融合在食品安全法律法規的執行過程中，要把食品安全監管覆蓋到生產全鏈條，改變食品安全領域“事前、事中執法真空，事后突擊式執法”的現象。同時，加強對食品生產、經營者違法犯罪行為的追究力度，依法快速、高效的追究犯罪分子的刑事責任，并加大經濟處罰力度，提高食品經營者違法犯罪的成本。

再次，充分發揮司法檢察作用，強化移送責任意識。增設行政機關對查處食品案件的專門移送條款及移送標準，對“造成嚴重食物中毒事故或者其他嚴重食源性疾患，對人體健康造成嚴重危害的”，移送司法機關追究刑事責任。

最后，建立權責利相對應的倒查機制和懲治體系。對食品安全問題以及政府執法部門的不作為、亂作為，各級人大應充分發揮監督作用，啟動監督程序，依法加強監督。對食品安全事故負有直接責任的人員的徇私舞弊、以罰代刑、玩忽職守行為“入刑化”，嚴肅追究其法律責任，督促監管者公正盡責。

構建勞動權保障的新型立法體系，切實維護勞動者合法權益和社會穩定。首先，加快勞動保障立法步伐，對勞動者予以平等保護，在制定勞動法律時，要充分考慮當前相關勞動法律制度存在的缺陷和漏洞，提高立法質量，既要兼顧勞資雙方利益平衡，消除歧視，平等保護，又要向處于弱勢地位的勞動者適度傾斜，加強法律規范本身的強制性。進一步切實維護被派遣勞動者的合法權益，強化同工同酬權。規范特殊工時管理，明確不定時工作制的崗位范圍以及工資保護。規定綜合計算工時工作制的崗位范圍及其綜合計算周期、延長工作時間的限制。擴大生育保險覆蓋面，降低繳費比例，提高保險待遇，為在異地生育的女職工打開方便之門。解決工資支付問題，主要包括規范工資發放的方式、工資計算方式等內容。

其次，加強勞動保障管理和監察力度，提高監察執法水平，以保證勞動法律的最終實現。完善評議考核制等工作制度，嚴格依照法定職責和程序開展巡視監察等執法工作，堅決查處和依法糾正勞動保障違法行為，保障法律法規的嚴格實施，切實維護勞動者合法權益，減少勞動爭議發生和維護社會穩定。

最后，推進憲法司法化的進程，完善勞動爭議處理制度。要重點解決農民工問題，完善農民工勞動權益的保障政策，針對拖欠、克扣工資、工傷事故理賠難等問題要建立健全勞動權司法保障體系，積極探索公平、高效的勞動爭議糾紛解決機制，重新設計勞動爭議處理程序，改變仲裁前置原則，建立科學、完整和可操作的“裁審分軌，各自終局”的雙軌制工作程序，不斷探索完善勞動爭議處理方式，以便于為勞動者提供多渠道來解決爭議，用規范化、簡易化來提高爭議解決的整體質量和效率。同時，致力于基層調解組織機構和制度建設，擴展社會預防勞動爭議的功能，從源頭上預防和減少勞動爭議的發生。

【作者分別為六盤水師范學院政法系講師，六盤水師范學院教授】