從壹基金看我國民間公募基金會的發展困境

【摘要】基金會在我國發展了二十余年，但內外制度仍然存在很多不健全的地方。在介紹我國民間公募基金存在形式的基礎上，以壹基金為例，從身份、政府權利以及開源節流等三方面闡述了當前我國民間公募基金發展存在的困難，并針對以上三點提出破解民間公募基金會發展困境的相關對策。

【關鍵詞】壹基金 民間公募基金 發展

慈善事業被稱為社會的“第三次分配”，在現代社會管理中發揮著非常積極的作用。但作為慈善事業的重要組織，我國民間公募基金卻長期處于尷尬的位置，特別是2010年壹基金創始人李連杰坦承壹基金可能隨時中斷的消息將我國慈善的話題推上了風口浪尖。因此分析我國民間基金會所處時代環境和發展困境，并提出相關對策對于發展我國慈善事業、實現社會均衡發展有重要意義。

我國民間公募基金的存在形式

我國法律規定公募基金是可以面向社會范圍內募集資金的基金會，基金會創辦和運作的主體各有不同，大致可以分為為官方基金會和民間基金會，前者的運作主體為政府或與政府密切相關的各類單位，后者的創建主體多來自非政府的民間個體或企業組織等。但事實上，由于我國正處在社會管理的轉型期，因此所謂的“民間”或“非民間”界限并不清晰，而是相互滲透、融合、補充，甚至出現官辦越俎代庖的行為。因此我國的民間公募基金會的存在形式較西方國家更豐富。

一是體制內獲得合法身份地位的基金會。主要是指經過民政部門規定的審批程序，有獨立的法人地位和獨立的資金募集賬號，如中華環境保護基金會，但這一類的民間基金會并不多。這一類基金會的總體特點是相對獨立，“民間”自由度較大。

二是掛靠在官方基金會之下的民間基金會。我國法律規定任何基金會都必須找到一個具有官方背景的業務主管單位，如民政部下的愛佑華夏慈善基金會，教育部下的寶鋼教育基金會等。它們的共同特點是基金會本身沒有獨立的賬戶，因此所募集的資金都需要交予掛靠的單位，進行慈善活動時從掛靠單位上支取，并定期通過掛靠單位官方網站或其他媒體公布基金的籌集、管理與使用情況。總體上看，這一類基金是掛靠單位下面的一個獨立項目。

三是注冊在國外的民間基金會。正是因為我國民間基金會本身受到注冊程序復雜、業務部門對其管轄較多、原始資金要求高等原因，使得很多國內民間人士依靠注冊在國外的基金會，即保證其合法性，又能加強靈活管理，如章子怡基金會。

四是由慈善團體或組織設立的基金會。這一類的基金會設在一些慈善的團體組織之下，是他們在進行慈善活動的時候根據發展社會需要而設立的基金會組織，如香港的光華公益基金會、南京愛德基金會等。

五是非法性質的民間基金會。這一類基金會眾多，既有打著“慈善基金”旗幟而進行非法集資的團體，也有未接受社會監督而使得基金會在集資和投資上缺乏監督和法律意識并造成對社會秩序的擾亂。

壹基金為掛靠在官方基金會（中國紅十字會）之下的民間基金會，它不具備獨立法人地位和獨立的身份，但短短幾年間，壹基金為我國的社會發展貢獻了巨大力量。正如創始人李連杰所言，壹基金是已經在運作，但是沒有身份證、法律結構模糊的孩子。

公募基金發展面臨的困境—以壹基金為例

民間公募基金的身份問題。所謂“身份”問題，其實就是民間公募基金會的注冊問題。2010年壹基金在掛靠中國紅十字會3年期限即將到來之后，李連杰用“黑戶口”理論闡釋了其對于壹基金繼續發展的擔心，因為按照我國法律壹基金沒有自己獨立賬戶和公章，資金募集之后存入紅十字會下的壹基金專戶。盡管2010年12月深圳壹基金公益基金會成立的同時注銷了“中國紅十字會李連杰壹基金計劃”及“上海李連杰壹基金公益基金會”，但其目前只是取得一定的行政地位，我國法律并未對此進行明確陳述。事實上，很多有心從事慈善事業的人被這種程序的復雜性、管理的多頭性、資金的高要求性所難住，并導致無法取得合法資格從事公益事業，于是部分慈善人士直接將基金會設立在國外。

慈善項目實施依賴于政府權力。既然民間公募基金沒有獨立的資金募集、管理、投資等權利，也必然導致他們募集資金的去向即慈善項目的實施受到政府權利的過多介入。和眾多公募基金一樣，壹基金在2011年前掛靠在紅十字總會下，其慈善項目的實施受到諸多限制，不能做到“自己募集的錢自己花”。汶川地震后，按指導文件要求，中華慈善總會、中國紅十字總會等全國性公募基金會可自行分配捐款，但地方募集的資金則必須轉交當地政府。這其實就大大制約了地方慈善基金的使用積極性，因為這些慈善組織通過各種渠道所募集的資金不能直接做其想做的那份慈善事業，這其實就背離了他們成立之初的愿景，成為為政府輸送所募集資金的一個中轉賬戶。而幾乎所有的慈善組織與捐贈者都非常關注募集資金的去向問題。2012年所爆發的中國官辦慈善事業的信任問題再次說明了這一點，民間的慈善力量與潛能受到體制的制約，最終傷害的只是慈善事業本身。在慈善項目的實施上，甚至出現很多地方政府因為怕“揭家丑”而拒絕一些民間基金的慈善行為，他們認為這種做法是間接批評政府未做好民生工作。

資金開源不足，“節流”多受公眾質疑。除非開展慈善項目，否則基金會的本金一般不動用，其日常管理過程中所產生的各類經費主要來自于基金的增值，這要求基金會不僅要靠輸血，也要靠造血，并不斷讓基金獲得更多的發展空間。事實上我國《基金會管理條例》對此也有明確規定，即要求“基金會按照合法、安全、有效的原則實現其保值、增值”，否則基金會不斷萎縮，最后失去生存和發展空間，這既違背了捐贈人的意志，也會對提高社會慈善意識帶來不小的沖擊。在市場經濟環境下，開源不足不會受到公眾苛責，畢竟這是對捐贈者慈善行為的最好保護。但“節流”卻容易使得基金會喪失社會對其不信任。即便是壹基金也是如此，如2010年其行政及營運費用近160萬元而受到網友質疑，更多的質疑則指向其資金募集動機與資金去向。造成這一問題的根本原因就在于基金會的公開與透明化管理不足。

我國公募基金走出困境的對策分析

完善法律與監管制度。2010年發生的壹基金事件，其核心在于民間公募基金的生存空間受到極大約束之后，對政府主導的慈善以及官方壟斷的公募基金產生了一定的沖擊，并最后在一定程度上沖破了約束，不過體制性未根本扭轉。對此，應建立一元化管理制度。筆者以為應該對基金的監管權力進行統一，制定統一的監督準則，由單一的部門對慈善基金進行審批和登記。借鑒其他國家經驗，我國可以將監管權力全部交給民政部門，這樣有利于提高效率，避免因職能交叉而帶來的管理缺位和責任推諉，又能降低行政成本，統一實現對基金會的監督和管理。另一方面，這種管理體制能推動原先的“重注冊，輕監管”向“輕注冊，重監管”轉變。輕注冊是為了降低慈善基金注冊門檻，刺激民間慈善事業的活力，讓更多的民間慈善組織獲得與官方慈善基金一樣的合法的地位。但降低門檻之后勢必造成大量的公募基金的產生，因此監管部門就必須加強監管，這樣才能規范和保證民間基金會的合法運轉。

提高政府服務水平。我國慈善事業能夠得以建立并迅速發展離不開政府的大力支持，但政府不適當的行政干預也是阻礙慈善事業得到更大發展的重要因素。減少行政干預就直接要求政府減少主持慈善事業和操辦慈善活動，真正實現“大社會、小政府”的現代行政管理模式。在具體實現方式上，可以借鑒以下方式：

一是政府可以為基金會的發展提供資金和必要的物資，但它不提供更具體的服務。這在重大社會事件發生之后可以凸顯慈善組織的自我組織作用以及專業的靈活性，因為一旦具備政府背景，就會讓“慈善”變成了政府應該做的事情，大大降低了慈善本身的意義。

二是以稅收優惠的方式提高全民慈善熱情。對于民間基金會的發展，政府在政策上的支持首要表現為稅收的優惠。以美國為例，其對企業實行捐贈善款即可享受稅收優惠政策這樣很多富豪愿意把財產拿出來作公益事業，但我國除了有地方性法規外，國家法律層面并未對此進行明確規定。因此，政府應該通過提高其稅收的公平服務力度，提高全社會的慈善熱情。

健全內外部監督機制。首先，要保證運作方式公開透明。對于民間基金會，捐贈者最為關心的事情就是其捐贈的財產是否真正被用于慈善事業中，是否合理的用于慈善事業中。2012年郭美美事件之后很多捐贈者更愿意相信壹基金，只是因為后者相對更加透明。基金會的透明在本質上就是其運作方式，尤其是資金的來龍去脈要公開化，它應該是民間公募基金會最主要的工作之一，其每一筆捐款來源、每一筆慈善去向清晰的反饋給社會后，才能獲得社會的尊重與好感，才能讓整個社會對慈善事業有更加豐富的理解，基金會才能不斷的發展壯大。其次，要完善內部監督機制，這主要表現為內部管理制度的約束，特別是在資助的申請、給付以運行費用的預算、核銷等方面。當然內部監督可以通過行業聯合會的方式實現，即一旦違反便會受到聯合組織的制裁，如從行業中除名、禁止在本行業就業、公開其違法行為并讓其受到社會監督。