農民工失業保險制度完善對策

【摘要】我國的失業保險制度的適用對象主要是城鎮職工，而對于農民工這個特殊群體，制度本身并不適用。雖然法律法規涉及到農民工失業保險的內容，但并未形成真正意義上的失業保險制度。文章通過對農民工失業保險制度現狀的分析，從覆蓋范圍、籌資主體、再就業、統籌層次等方面提出農民工失業保險制度完善對策。

【關鍵詞】農民工 失業保險制度a 完善對策

農民工失業保險制度的現狀

我國相關法律缺乏統一規定。1999年頒布的《失業保險條例》第二十一條明確規定了用人單位招用的農民合同制工人連續工作滿1年，交納失業保險費，勞動合同期滿未續訂或者提前解除勞動合同的，由社會保險經辦機構根據其工作時間長短，對其支付一次性生活補助。但是上述規定僅僅只是一種失業補償規定，并非真正意義上的失業保險制度。2010年頒布的《社會保險法》中只是規定了廣覆蓋、多層次的方針，并沒有專門針對農民工失業保險制度作出具體規定。

制度本身存在缺陷。農民工失業保險制度與城鎮職工失業保險制度相比：在繳費方式上，沒有體現勞動者個人的權利與義務相對等的原則；在支付標準上，對農民工的一次性生活補助金最長支付期限是12個月，即每繳費滿1年支付1個月補助，支付標準偏低；在失業保險的覆蓋范圍上，只能覆蓋與用人單位簽訂一年以上勞動合同的農民工。據統計，我國在城鎮就業的1.3億農民工中，簽訂勞動合同的農民工只有6000萬人①；在再就業培訓方面，缺乏對農民工進行再就業培訓的明確規定。

擴大失業保險覆蓋面，創新失業保險模式

擴大失業保險覆蓋面納入非正規就業農民工。1988年，第75屆國際勞工組織大會提出：在勞動年齡以上，有勞動能力不能獲得工作，致使無工資收入，不能保障生活的勞動者，為失業者，屬于失業保險的覆蓋范圍。從世界各國的發展情況看，并未把農民工排斥在失業保險制度覆蓋范圍之外。如：美國的失業保險覆蓋范圍經歷了一個從有限范圍不斷擴大到所有勞動者的過程，現已經擴展到農業工人、從事家庭服務的勞動者。日本的失業保險范圍包括季節工、臨時工等勞動者。②我國《社會保險法》雖然制定了廣覆蓋、多層次的方針，但是并沒有將非正規就業的農民工列入覆蓋范圍，并沒有專門針對農民工的失業保險設計。筆者建議，我國的失業保險制度應以勞動者為參保對象，將非正規就業的農民工納入制度的參保范圍，擴大失業保險的覆蓋面。

創新農民工失業保險模式。2010年頒布的《社會保險法》并沒有對農民工的失業保險模式做出具體的規定，在全國的實踐中主要三種模式可供參考③：第一種是并軌模式即江蘇模式，一律將農民工列入城鎮失業保險制度中，農民工交納同城鎮職工一樣的失業保險費，在其失業時與城鎮職工一樣享受相同的失業保險待遇。第二種是雙軌制模式即福建模式，農民工個人交納失業保險費的，失業時實行同城鎮職工相同的失業保險待遇；而農民工個人不交納失業保險費的，失業時，一次性支付失業補助金，標準為法定最低工資的60%。第三種是優惠模式即沈陽模式，對農民工實行比城鎮更為優惠的政策。針對農民工的流動性較大等特點，對農民工失業保險應實行分類、分層次的制度。對在城鎮簽訂長期勞動合同，有定居城鎮意愿的農民工，實行同城鎮統一的失業保險制度，但由于農民工的特殊性，應與城鎮職工有所區別。而對大部分的非正規就業的農民工，外出務工只是為增加一時收入，在其失業時仍有土地作為保障，實行一次性的失業補助金。為此，筆者建議，對農民工失業保險制度實行優惠式的雙軌制模式，待條件成熟后實行并軌制，即統一為城鎮職工的失業保險制度。

合理設計籌資機制

失業保險基金的主要來源是政府、用人單位和農民工個人三方。首先是政府籌資。在國際上，失業保險基金政府的籌集方式有三種：一是由政府完全承擔失業保險費的籌集，比如智利；二是政府只承擔一定比例的籌資，比如日本政府承擔比例為25%；三是政府完全不承擔任何籌資，由用人單位和勞動者個人承擔。鑒于農民工失業保險的特殊性，筆者認為，我國政府應承擔一定比例的籌資，所籌資金設立一個專門賬戶列入社會統籌系統，比例為50%左右，剩余部分由用人單位和勞動者個人承擔。資金來源由中央政府財政與地方政府共同籌措，其中地方政府財政承擔主要部分，采取固定的財政撥款方式，不足部分由中央財政補足。④

其次是用人單位籌資。用人單位按照職工上一年度的社會平均工資為繳費基數交納保費，實行地區之間、行業之間的差別費率，并根據當年客觀情況的變化進行調整。規定一個上下限比例，在此區間內進行調整，如1%～3%之間。

第三是農民工個人籌資。由于農民工的工資收入較低，而實際的最低繳費基數高于農民工收入。為此，應實行以農民工實際工資收入作為其繳費基數，而不再適用城鎮失業保險中的基本工資為繳費基數的標準。在繳費的比例上，也不應一律實行同城鎮職工一樣的交納比例，應分層次、分類別地設計為彈性的繳費比例。簽訂固定勞動合同，且工資收入接近或者高于城鎮職工最低繳費標準的農民工，繳費的比例同城鎮職工；而工資收入低于城鎮職工最低繳費標準的農民工，繳費比例可以減半繳納。并且農民工所交的保費全部轉入其個人的賬戶，當農民工轉換地區或者工作單位時，保費隨同轉移，在其失業后可以自由支取。

最后是縮短農民工繳費的最低期限。《社會保險法》規定的最低繳費期限為1年，鑒于農民工簽訂勞動合同的期限普遍較短（1年以上的為17.91%）⑤，按照正常的繳費期限設計對于參保的農民工不合理，可相應地縮短農民工的繳費期限，建議定為6個月為宜。筆者建議在農民工個人賬戶中列出明確的個人繳費記錄，把連續性繳費方式，改變為累積性的繳費方式，只要農民工在個人的賬戶中累積繳費的期限達到法律規定的繳費年限，當其失業后，即可以申請領取失業保險金。

明確農民工的再就業機制

增加再就業培訓內容。由于現行制度沒有對農民工的再就業培訓內容作出規定，建議應該在法律中作出明確規定對農民工進行再就業培訓。主要方式包括：通過培訓方式提高農民工的就業技能；通過就業市場為農民工提供就業信息；通過支付再就業獎金等激勵機制，促進失業農民工盡快上崗。筆者認為，實現再就業是最好的失業保險制度，對于異地求職的農民工給付一定的就業補貼，促進勞動力跨地區流動再就業。

實行彈性的給付待遇制。農民工失業保險待遇的支付，應與其彈性的繳費比例相一致，而不再實行現有制度的支付固定數額的失業保險金方式。給付待遇的支付應與交納保費的時間、交納的具體金額相一致，充分調動農民工繳費的積極性，產生激勵機制。支付的保險金隨支付時間的延長而逐漸的減少，以促進農民工再就業。即支付的第1個月失業保險金的待遇水平最高，以后每隔一段時間而逐步的下調一定支付標準，但是最低的待遇水平不能低于《社會保險法》規定的城鎮居民最低生活保障標準。此外，在農民工失業期間，還應考慮支付一定比例的醫療補助費。

減少給付期限。目前發達國家的失業保險給付期限最長為12個月，發展中國家為6個月，我國法律規定為24個月。據相關數據表明，近30%的農民工失業時間在6個月⑥，因此應把農民工享受失業保險金的期限定為6個月。但是由于農民工本身的收入低，長期對其支付失業保險金，容易引發道德風險，而縮短支付期限，有利于促進再就業。

實行失業保險省級統籌。提高統籌層次明確接續機制。失業保險制度應逐步從市級統籌向省級統籌的方式發展。失業保險的統籌層次越高，說明失業保險制度的抵御風險的能力越強，互助互濟作用越大。省級統籌層次有利于流動性強的農民工群體，在遷出地與遷入地之間的失業保險關系有序接轉。

追究用人單位拒繳或欠繳行為的法律責任

一方面，改變對用人單位的罰款計算方式，將應罰款的金額與用人單位不繳費、少繳費的金額相聯系，以此金額為標準征收滯納金，按日計征罰金，加大罰款的處罰力度，增加用人單位的違法成本，促使用人單位自覺履行繳費義務。另一方面，用人單位不繳費或者少繳費行為嚴重的，追究其刑事責任，建議在刑法中增加法律條款，加大對違法行為的懲處力度。

【作者單位：遼寧大學經濟學院】

【注釋】

①郭文靜，萬淼：“試析我國現行城市農民工失業保險政策及其完善思路”，《工會論壇》，2011年第17期，第32頁。

②王曉曦：“城市化與農村人口失業保險”，《上海經濟》，2005年第2期，第27頁。

③王三秀：“農民工失業保險創新模式芻議”，《中國勞動保障》，2010年第9期，第27～28頁。

④韓偉，徐蕾：“農民工失業保險制度研究”，《中國軟科學》，2010年第8期，第43頁。

⑤韓偉，朱曉玲：“農民工對失業保險的潛在需求研究—基于河北省的社會調查”，《人口學刊》，2011年第1期，第57頁。

⑥何新容，胡天成：“論我國農民工失業保險法律制度的建立和完善”，《保險研究》，2010年第11期，第121頁。