計劃生育依法行政問題研究

【摘要】對計劃生育工作進(jìn)行依法管理，是依法治國整體目標(biāo)得以實現(xiàn)的重要組成部分。計劃生育依法行政具有主動性、廣泛性、多元性、強(qiáng)制性、艱難性等特征。計劃生育依法行政的意義在于，其是當(dāng)今基本國情下治國方略的需要，有利于提高行政機(jī)關(guān)及其工作人員的執(zhí)法水平，保障公民在計劃生育國策下的正當(dāng)權(quán)益等。

【關(guān)鍵詞】計劃生育 依法行政 問題 對策

計劃生育依法行政概念淺析

對計劃生育工作進(jìn)行依法管理，是依法治國整體目標(biāo)實現(xiàn)不可或缺的一部分。計劃生育行政行為的執(zhí)行機(jī)關(guān)是計劃生育相關(guān)法律法規(guī)的具體執(zhí)行者，兼具計劃生育的管理和服務(wù)職能，能否依法行政直接關(guān)系到這項國策能否順利實施。在過去的社會環(huán)境下，計劃生育的行政行為的具體實施主要依靠行政力量，主要目標(biāo)是實現(xiàn)對人口過快增長的抑制。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和社會的轉(zhuǎn)型，計劃生育的法制化進(jìn)程不斷加快，面對新情況，計劃生育在依法進(jìn)行行政行為時所面臨的困難與挑戰(zhàn)也發(fā)生了改變。隨著《人口與計劃生育法》的實施，計劃生育的行政管理工作的執(zhí)行不再主要依據(jù)地方性政策，也不再單純地依靠國家的整體調(diào)控，計劃生育的制度化進(jìn)程全面加速，逐步用法制化、制度化代替行政干預(yù)。在過去的行政行為過程中，政策是底線，如今這一底線正逐步被法律所取代。當(dāng)前的主要矛盾是計劃生育制度與其法制化之間的矛盾，因此我國的計劃生育制度的依據(jù)開始受到巨大的挑戰(zhàn)。①計劃生育的法制化建設(shè)正是在此大背景下被提上了正軌。

行政機(jī)關(guān)、企業(yè)法人、社會公民及社會組織等不同群體間的相互關(guān)系是依法行政的主要對象和內(nèi)容。計劃生育依法行政從狹義上來說，指計劃生育的相關(guān)具體行政人員依照相關(guān)法律規(guī)定，在法律框架內(nèi)對計劃生育的具體行為進(jìn)行依法行政。從廣義上來說，計劃生育的立法、守法、司法、執(zhí)法、監(jiān)督等多個范疇都包含在計劃生育依法行政的范圍內(nèi)，此外還包含相關(guān)文件的審批與確認(rèn)、有關(guān)證件的發(fā)放、對遵守國家相關(guān)規(guī)定和法律的集體和個人予以表彰獎勵、對違反相關(guān)規(guī)定和法律的要依法進(jìn)行處罰。在行政過程中要注重嚴(yán)格兼具公平，同時開展計劃生育矛盾調(diào)解工作，受理相關(guān)案件，合理處理糾紛，對拒不接受相關(guān)行政處罰決定的行為人依法申請法院強(qiáng)制執(zhí)行。

該項工作與其他依法行政工作存在一些共同特征，即它們都是合法、規(guī)范的，但由于該行業(yè)存在一定的特殊性，因此計劃生育的依法行政行為還存在一些獨特的特征。

一是主動性。依法行政的最終目標(biāo)是實現(xiàn)行政管理的最終智能，必須具備一定的主動性，而不是被動接受行政訴求才采取行動。在實際行政過程中，主動性是基于依法行政的前提下，在沒有法律授權(quán)的情況下不得采取行政行為。

二是廣泛性。在進(jìn)行計劃生育行政管理過程中，涉及范圍非常廣泛。在新的社會背景下，依法治國方略得以全面推進(jìn)，社會生活所涵蓋的各個方面也都被納入了法律軌道，依法行政因此顯得更為重要，尤其是在計劃生育領(lǐng)域，其所涉及的范圍早已超出計劃經(jīng)濟(jì)時期的簡單范疇。不單是管理，其服務(wù)的對象同樣非常廣泛，在農(nóng)村發(fā)現(xiàn)違法生育后，既要嚴(yán)肅處理，同時又要兼顧社會實際，對于家庭特別貧困的，往往無法收足社會撫養(yǎng)費，這種現(xiàn)象在貧困地區(qū)大量存在，需要在行政過程中針對實際情況考慮妥善的解決方案。

三是多元性。除了計劃生育的行政部門可以作為行政主體外，根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，衛(wèi)生、藥監(jiān)等相關(guān)部門也具有相應(yīng)的執(zhí)法權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或街道也可以接受上級主管部門委托作出相關(guān)決定，其也是相關(guān)行政主體，這是由計劃生育工作的特殊性決定的。

四是強(qiáng)制性。計劃生育的行政執(zhí)法在行政法律規(guī)范的范圍內(nèi)，是貫徹落實國家相關(guān)政策的重要手段，這就決定其必然存在著一定的強(qiáng)制性和約束力。在執(zhí)法過程中，如果執(zhí)法對象違反相關(guān)法律規(guī)范或拒不履行相關(guān)義務(wù)，就會受到相應(yīng)的強(qiáng)制處罰，以維護(hù)社會公共利益和秩序。執(zhí)法的強(qiáng)制性不是隨意的，而是在法律明確規(guī)定的框架內(nèi)進(jìn)行的。

五是艱難性。由于計劃生育國策的特殊性，其工作本身具有濃厚的強(qiáng)制行政色彩，在20世紀(jì)80年代實行之初，更傾向于“人治”而非法制。由于長期的工作習(xí)慣，非法制的強(qiáng)制執(zhí)行已在行政管理者的頭腦中形成了一種固有印象，他們習(xí)慣于用“特殊性”掩蓋簡單粗暴的工作行為，因此無論是對于管理者還是被管理者而言，依法管理的理念都難以被確立。這決定了在該領(lǐng)域依法行政困難重重。此外，由于行政主體過于多元化，行政執(zhí)法人員素質(zhì)參差不齊，執(zhí)法水平無法達(dá)到預(yù)期，所以在執(zhí)法過程中會存在一些不公平現(xiàn)象，這既有可能是客觀原因造成的，也有可能是主觀原因造成的，從而加大了計劃生育行政行為的難度。

計劃生育依法行政的意義

計劃生育是政府行為的一個重要組成部分，也是一項基本國策，關(guān)系著國家的發(fā)展和興衰。計劃生育工作的重心在基層，關(guān)系到人民群眾的切身利益。每項行政行為都與每個社會成員有著密切聯(lián)系，在計劃生育工作中其既享受一定的權(quán)利也承擔(dān)必要的義務(wù)。只有在法制環(huán)境下才能保障人民的利益，實現(xiàn)政府與群眾權(quán)利義務(wù)的等價交換。計劃生育必須依法行政的意義在于：

計劃生育是當(dāng)今基本國情下治國方略的需要。社會越來越趨于法制化，我國正在努力建成高度法制化國家。隨著社會改革的深入和經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型，社會生活的各方面都發(fā)生了巨大變化。引發(fā)的連鎖反應(yīng)就是權(quán)力格局的變動與利益格局的轉(zhuǎn)換。這些變化所帶來的波動必須依靠法律這根準(zhǔn)繩的約束，才能使其平穩(wěn)、有序地渡過。依法治國是大勢所趨，是國家發(fā)展的必然選擇，因此要努力讓法治手段成為治理國家最常規(guī)的措施。計劃生育依法行政是依法治國整體目標(biāo)得以實現(xiàn)的重要組成部分。

有利于行政機(jī)關(guān)及其工作人員提高執(zhí)法水平。長期以來，計劃生育行政行為缺乏足夠的法律依據(jù)，僅有政策性的支持，行政職權(quán)不明確，部門職能交叉缺乏規(guī)范的界定，部門之間的協(xié)調(diào)困難，既齊抓共管又漏洞百出，難以達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。《人口與計劃生育法》的出臺明確了政府職責(zé)，同時界定了法律保護(hù)的范圍，為政府職能的順利實現(xiàn)提供了法律保障。還將國家計劃生育的管理納入了法制軌道，政府在進(jìn)行行政行為時必須以法律為框架，這是國家“依法治國”、“依法治官”理念在計劃生育工作中的具體體現(xiàn)。隨著制度不斷法制化、公民法律意識的提升，其對行政機(jī)關(guān)在行政管理過程中的執(zhí)法行為也提出了更高要求，要做到“有法必依、違法必究”。依法行政無論是對治國還是管理計劃生育工作都具有重要的時代意義。

有利于保障公民在計劃生育國策下的正當(dāng)權(quán)益。依法行政在計劃生育工作中的應(yīng)用，目標(biāo)是在法律的框架下保護(hù)廣大人民的利益，使其不受非法的侵害，這是人民當(dāng)家作主的最好體現(xiàn)。《人口與計劃生育法》專門針對以往重處罰、輕教育、輕服務(wù)的狀況，在強(qiáng)調(diào)義務(wù)的同時，更加重視對公民權(quán)利的保護(hù)，體現(xiàn)了真正意義上權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一。對依法生育、平等生育及知情權(quán)等諸多方面進(jìn)行了詳盡的規(guī)范。此外，該法規(guī)還從嚴(yán)格執(zhí)法的角度對違法行政行為進(jìn)行定義，堅決不允許在執(zhí)法過程中二次違法行為的出現(xiàn)。在具體工作中，只有堅持依法行政才能更好地保障公民的權(quán)益不受非法侵犯，保障人民在計劃生育中的主體地位。調(diào)動廣大人民的積極性，使其積極、自覺地維護(hù)計劃生育中取得的成果，為計劃生育事業(yè)持續(xù)、健康、穩(wěn)定地發(fā)展提供可靠保障。

有利于培養(yǎng)公民計劃生育的法制觀念，加速法制化整體進(jìn)程。依法行政是計劃生育工作在當(dāng)前環(huán)境下必須堅持的原則，是對依法治國理念的實踐檢驗。近年來，各級政府都開始重視計劃生育法制建設(shè)，各級執(zhí)法人員和群眾的法制觀念都有了進(jìn)一步的提高。《人口與計劃生育法》的出臺，順應(yīng)了計劃生育工作法制化的客觀需求，規(guī)范執(zhí)法行為。為完成新時期人口控制的基本目標(biāo)，我們必須采取更加科學(xué)的管理方法來推進(jìn)計劃生育工作，不但需要整體調(diào)控，還要兼顧效率和法律，只有這樣才能順應(yīng)形勢發(fā)展的要求。

在實際行政管理過程中，不少部門和執(zhí)法人員還未真正樹立規(guī)范執(zhí)法的意識，操作過程中則更加容易忽視法律的規(guī)定，這一現(xiàn)狀在短期內(nèi)難以徹底消除。要扭轉(zhuǎn)這種局面，一是要加強(qiáng)法制教育，既要針對被管理者更要注重對管理者的普及教育，樹立守法與規(guī)范執(zhí)法的意識；二是要正確把握該項法律，掌握對違法行為的制裁標(biāo)準(zhǔn)與制裁力度，既要落實又要準(zhǔn)確適用，才能更有利于計劃生育法制化進(jìn)程的全面推進(jìn)。

建設(shè)社會主義法治國家是我國的基本建設(shè)目標(biāo)，也是我們黨對執(zhí)政規(guī)律的深刻把握和對執(zhí)政能力的高度自信，其成功的決定性因素在于能否嚴(yán)格依法行政。計劃生育工作雖然很難，但卻是功在當(dāng)代、利在千秋的大事，是全局性很強(qiáng)的工作，必須堅定不移地貫徹執(zhí)行。加速法制化進(jìn)程是對計劃生育工作順利開展的最有力保障，今后需要不斷對其進(jìn)行完善，以期能夠在最大范圍內(nèi)滿足管理者和公民的主要訴求，切實解決計劃生育工作難以開展的現(xiàn)狀。

【作者單位：石家莊鐵道大學(xué)】

【注釋】

①李建民：“生育理性和生育決策與我國低生育水平穩(wěn)定機(jī)制的轉(zhuǎn)變”，《人口研究》，2004年第6期，第2頁。