破除城鄉二元結構體制的當前對策

黨的十八大報告指出：“解決好農業農村農民問題是全黨工作重中之重，城鄉發展一體化是解決‘三農’問題的根本途徑。”這是我們開展農村工作的指導方針。最近，有位外國朋友拿著十八大文件，指著這兩句話問我：“第一句話，我明白，第二句話，我不懂，為什么說城鄉發展一體化是解決‘三農’問題的根本途徑？”我向他作了解釋，中國的“三農”問題長期解決不好的重要原因，是因為城鄉二元結構體制的障礙。

城鄉二元結構的本質特征

中國的城鄉二元經濟社會結構的本質特征，是把全國的公民分成兩類，對城市居民和農民實行不平等的政策。這個思想來源于蘇聯。蘇聯在城市實行全民所有制，工人階級是領導階級，是建設社會主義的主體。在農村、在集體農莊實行集體所有制，集體農莊未來也要過渡、轉變為全民所有制。斯大林在“社會主義經濟問題”中說：“農民是應該向社會主義納貢的。”所以，蘇聯政府制定的國家糧食和農產品的收購價格一貫偏低，實質是通過這種工農業剪刀差向農民征收高額的稅。毛澤東雖然在1956年《論十大關系》一文中批評蘇聯“把農民控得太苦”，所以農業搞不好，強調處理好重工業、輕工業和農業的關系，但在整個一五計劃期間，中國推進以重工業為主體、資金密集型的工業化建設，除了對農業擠壓和剝奪外，別無他法。一旦這種擠壓和剝奪慢慢成為一種發展路徑依賴，就形成了城鄉二元社會結構體制。在這樣的社會結構里，城鄉居民享有不同的社會福利和公民權利。例如在1985年以前，實行棉布定量供應的政策，城市居民每人每年發18尺布票，而農民只發15尺布票；又如車禍中軋死了兩個孩子，一個市民的孩子要賠20萬，而農民的孩子只賠6萬多。這種同命不同價的政策，一直到兩年前才廢止。

長期實行這種不公平、不合理的城鄉二元結構體制的結果，嚴重壓抑了廣大農民的生產積極性，束縛了生產力的發展，致使農業生產長期徘徊不前，農村落后，城鄉差距越來越大。

城鄉二元社會結構的另一個特征就是城鄉居民之間的社會區隔。這種社會區隔不僅僅包括城鄉居民就業、居住區域的分割，也包括市民和農民身份間社會流動的不可逾越性。自上個世紀60年代初，戶籍制度成為嚴格限制農民到城市就業的社會管理制度以來，由農民身份變為市民身份僅有考學、參軍等很窄的渠道，農民向市民身份轉化幾乎成為不可逾越的鴻溝。但縱觀各國由農業社會向工業社會轉型的過程中，農民向市民轉化是工業化發展的一個必然。我國盡管在改革開放以后，尤其市場經濟體制確立以來，農村人口向城市流動就業得到了市場的認同。但是由于以限制農村人口向城市流動為主要目標的戶籍制度并沒有得到根本性的改革，原有的城鄉二元社會結構如電腦復制般的又嵌入在城市社會生態中。城鄉居民的這種社會區隔直接影響了城鄉勞動者的自由流動，人為地遏制了中國城市化進程。目前我國城市化水平明顯滯后于工業化水平。按照現代化的各項指標計算，我國工業化水平基本達到現代化的中后期，而城市化水平雖然從數量上看已經超過50%，但從發展質量來看，我們的城市化還處于現代化的初期水平。因此，盡早破除城鄉居民社會區隔的二元社會結構體制，是推進中國城市化、現代化必須要解決的問題。

破解城鄉二元結構的幾次實踐

1978年改革開放，農村率先改革，實行家庭聯產承包責任制。農民獲得了土地等生產資料的自主經營權，恢復了農業生產的家庭經營形式，農民得到了實惠。不久又解散了人民公社，重建鄉鎮村的體制，這是對城鄉二元結構體制的一次沖擊，極大地調動了農民的生產積極性，農業連年豐收，農民收入大幅增加。但農村改革進入到流通領域、城鄉關系等重要方面時，就遭到了強烈的抵制，曾有幾次農民要求改革戶籍制度，都遭到了否決。結果，城鄉二元經濟社會結構體制被保持了下來。

九十年代，城市經濟體制改革逐步取得成效，特別是鄧小平南巡講話發表之后，城市的二、三產業大發展，需要大量的勞動力。于是數以千萬計的農民工涌入城市，涌向東部經濟發達地區，原來的農民工是以離土不離鄉為主的，到上世紀九十年代中后期，則以離土又離鄉為主了。到2012年，有關部門統計，農民工總量為2.626億人，其中離土又離鄉的農民工超過1.633億人。這么大量的農民工進入城市，為中國經濟發展注入活力，創造了巨大的財富，這是中國經濟持續繁榮的一個重要原因。但是，這種農民工體制，他們干的是產業工人的工作，擁有的卻是農村的戶籍、農民的身份，收入很低，過著兩棲的生活。農民工在城里得不到應有的公共服務，享受不到應有的社會保障和權利，也融不進城市。從體制上分析，原來的城鄉差別在空間上是分開的，農民工常住到城里，我們對有戶籍的市民實行一種政策，對農民工實行另一種政策，實際就成了城市內部的二元結構。這樣不公平、不合理的體制，致使社會問題、社會矛盾乃至社會沖突多發、頻發，成了中國特有的城市頑癥。

中共十六大以來，黨中央明確把解決好“三農”問題放在全黨工作重中之重的位置，提出統籌城鄉經濟社會發展的方針，建立“以工促農，以城帶鄉”的長效機制，徹底廢除農業稅費，給種糧農民多種直接補貼，大量增加對農村的投入，進行大規模農村基礎設施建設，恢復推行新農村合作醫療，實行農村義務教育，在農村推行低保和新型工傷保險制度。所有這些強農、裕農、惠農政策的密集出臺，調動了農民的生產積極性，推動了農業生產的發展，實現了糧食總產九連增，農民收入實現九連加。

這十年，黨和政府一開始就把解決好“三農”問題列為全黨工作的重中之重，并付諸實踐貫徹落實了，也切實解決了一部分問題。但是，我們還應該看到：我們雖然取得了很大成績，但我們為此投入了很多力量，付出了很大的代價，而成效并沒達到我們的預期。2001年的城鄉居民收入差距為1：2.9，2012年擴大為1：3.13。現在農產品的供求現狀已相當嚴峻，既定的糧食和主要農產品基本自給的方針，受到了嚴重挑戰。

破除城鄉二元結構體制，是解決“三農”問題的根本途徑

自從我們開展大規模經濟社會建設以來，從第一個五年計劃開局，至今正好60年，一個甲子。歷屆黨和政府，一貫重視農業，關注農村、農民問題的解決，為此投入了大量的人力、物力和財力，才有了今天中國的繁榮和興旺，這可以說是發展中國家實現現代化的一條基本經驗。但是，直到現在，我國的“農業基礎仍然薄弱，最需要加強；農村發展仍然滯后，最需要扶持；農民增收，仍然困難，最需要加快”。2012年，全國仍有34%的勞動力在從事農業，當年只創造10.1%的國內生產總值，生產的糧食和主要農產品已不敷供給。占總人口近50%的農民人均純收入只有城鎮居民可支配收入的31.9%，農村和城市的差距仍然很大。這一切同我國已是世界第二大經濟體的地位，同經濟結構已處于工業社會中期階段的水平，同我國整個經濟仍在持續快速發展的要求，是很不相稱的。

“三農”問題之所以難解決，是我國農村從土改以后就按照計劃經濟體制的要求，把農民組織到高級農業合作社、人民公社的體系里，逐步形成了城鄉二元經濟社會結構體制的結果。這種城鄉二元結構體制，是為計劃經濟服務的，限制、束縛了農業、農村、農民的發展。改革開放以后，中國實行社會主義市場經濟體制，經過三十多年的努力，在城市、在二三產業方面已經破除了計劃經濟體制的束縛，已經基本建立了社會主義市場經濟體制，但因為各種原因，城鄉分治的戶籍制度和集體所有的土地制度等重要體制還沒有改革，所以在農村，城鄉二元結構的體制還繼續進行著。

多年來的實踐表明，城鄉二元結構已經滲透到中國經濟社會的方方面面，特別是還同城鄉社會各階層的利益關系糾結在一起，真可謂是根深蒂固、盤根錯節。城鄉二元結構體制可以說是計劃經濟體制在農村的最后一個堡壘，改革的難度很大、阻力很大。但又非改不可，不破除城鄉二元結構，“三農”問題就解決不好，解決不了。這里可以用兩個成語來形容，“魯難未已”，“國無寧日”，用來形容當今中國存在城鄉二元結構的狀況，是很恰當的。

根除城鄉二元結構的三項重要舉措

要從根本上破除城鄉二元結構體制，應該而且必須從改革戶籍制度、土地集體所有制和財政金融體制這三項制度入手。

第一，改革城鄉分治的戶籍制度。這是八億多農民翹首盼望了半個多世紀的愿望，他們中的很多人要實現中國夢，第一步就是解掉束縛在身上的戶籍繩索，這樣才能和城里人站到同一條起跑線上。改革的條件也正在成熟，許多城里人也認識到，必須要改革掉這種落后的戶籍制度。現在的爭論主要是，先剝離掉附著在戶籍上的各種福利等權益條款再改革；還是先改戶籍制度，再逐步改掉這些本不該附著在戶籍上的條款。這本來是個方法問題，但確實反映了不同社會階層的利益關系。應該先改戶籍制度，再逐漸剝離附著的條款。如果要等到剝離了再改，那就不知等到猴年馬月了，這實際是不想改革的借口，應該由決策部門作決策，否則還會拖，是會誤大事的。

第二，要改革集體所有制的土地制度。所謂集體所有制，是蘇聯按計劃經濟體制時的杜撰，名為公有制的一種，明確定為是過渡性的，將來是要轉變為全民所有的。誰是“集體”，集體成員的邊界是不定的。集體內部成員之間是不平等的，誰是領導，對集體的財產就有支配權、決定權。現在我們農村的土地實行集體所有制，名為本村農民集體所有，但農民只有承包使用權，而村主任、支部書記對土地有實際的支配權。這些年來，支部書記、村主任把土地賣了，農民還不知道。這種土地所有制，引出了許許多多的矛盾。根據我國的國情和社情，實行“土地國有，永包到戶”的方案比較好。把土地的所有權統一收為國有，實行城鄉一體化的土地國有制；農村土地承包、轉讓、租借、轉變用途、征占都要制定法律，由相關的管理機構負責。“永包到戶”，考慮到農村土地已經基本都承包到戶的事實，國家可確定某一個時間，經過核實確定誰承包的地塊，確權頒證，國家和農民簽訂承包契約，從此就不再變了。農村現在有些地方還在不停地調整土地是不對的。土地永包到戶以后，農民的土地承包權就是物權、財產權，再發生變動，應制定相關的法律、法規加以規范。

第三，實行財政體制的改革。我國現行的財政體制，是在城鄉分治的格局下逐步形成的，雖然經過幾次改革，但對城市、對居民實行一種政策，對農村、對農民實行另一種政策的格局沒有根本改變，對農業、農村、農民發展很不利。應該按照十八大報告提出的“要加大統籌城鄉發展力度，增強農村發展活力，逐步縮小城鄉差距，促進城鄉共同繁榮。堅持工業反哺農業，城市支持農村和多予少取放活方針。”通過調整改革，逐步實行城鄉一體化的財政體制。應該看到，城鄉分治的財政體制是計劃經濟體制的產物，是城鄉二元結構體制的經濟支柱，不調整改革這種財政體制，城鄉二元結構就不可能從根本上破除，農業的弱勢地位就不可能改變，農民也富裕不起來，城鄉差距不可能縮小，更談不上城鄉共同繁榮。改革是需要成本的。在近期，財政更應向農村傾斜，財政部門要加快財政體制改革的步伐，使長期困擾我們的“三農”問題從根本上得到解決，使農村走上社會主義市場經濟體制的康莊大道。

總之，只有從戶籍制度、土地所有制和財政體制上進行改革，實現城鄉發展一體化，才能從根本上破除城鄉二元社會結構體制。從根本上破除了城鄉二元社會體制，農業才有望實現中國特色的農業現代化，農村才有望實現城鄉一體化的美麗和諧鄉村，農民才有望成為現代農業的經營者，成為現代社會主義國家的公民。

（陸學藝：原中國社科院榮譽學部委員； 楊桂宏為北京工業大學人文學院副教授）

責編/徐艷紅 美編/石玉