城鎮化的質量最重要

中共的十八大對推進城鎮化建設進行了總體部署，2012年中央經濟工作會議提出，要“積極穩妥推進城鎮化，著力提高城鎮化質量”，特別強調“要圍繞提高城鎮化質量，因勢利導、趨利避害，積極引導城鎮化健康發展”。最近李克強副總理多次強調要提高城鎮化質量。這表明，在中國城鎮化突破50%以后，提高城鎮化質量將成為城鎮化的生命力和重點任務。

確保城鎮化速度與質量并重

城鎮常住人口首次超過農村人口，城鎮化發展方向要由單純速度向速度與質量并重轉變，城鎮化進入以推進深度人口城鎮化為特征、促進城鄉一體化的新階段。城鎮化速度與質量并重，意味著既要保持一定速度，更要注重質量，要在保證城鎮化質量的基礎上，繼續保持較快的發展速度。

目前，中國城鎮化正以較快的速度發展。1996-2011年的16年間，中國城鎮人口比重由1995年的29.04%提高到2011年的51.27%，提高了22.23個百分點，即1996-2011年的16年間中國城鎮化進程以年均1.39個百分點的速度推進，比改革開放的前16年（1979-1995年）的年均值高出0.86個百分點?？梢?，1996年以來，中國城鎮化明顯進入了快速發展的周期。

城鎮化速度到底是快了還是慢了，是應該適當控制城鎮化的速度，還是應該加快城鎮化的速度，理論界存在著太快和緩慢兩種觀點。前者認為中國城鎮化速度過快，應當適當控制。后者則認為中國城鎮化發展緩慢且滯后，應當加快城鎮化進程。實際上，判斷城鎮化的速度是快還是慢，可以從不同的角度、采用不同的方法。既可以看城鎮化與工業化和經濟發展的相互關系、城市化水平的變動、城市發展的狀況、城鄉關系、“城市病”和“農村病”發生的情況，又可以進行國際比較，考察同類國家或不同國家同樣發展階段的城鎮化情況。

譬如，發達國家在工業化和城鎮化過程中，雖然總體上持續的時間可能較長，但都有過城鎮化較快推進的時期，而且這個時期往往也是工業化較快推進的時期。特別是德國和日本，最為突出。從1871-1910年，德國城市化率從36.1%增長到60%。其中，1890-1900年，城市化率由42.5%提高到54.4%，10年增加11.9%，每年平均上升近1.2個百分點。日本城市化率更由1950年的37.5%猛增到1955年的56.33%，城市化率5年上升18.83%，平均每年提高3.766個百分點！而且，從較長時期來看，日本城市化進程也特別快，日本城市化水平從1950年的37.5%上升到1980年的76.19%，30年提高38.69%，平均每年增長近1.3個百分點，比中國改革開放30年城鎮化率由1978年的17.92%提高到2008年的45.7%，還快10.91個百分點，年均增長也高0.36個百分點。

所以，對比德國和日本城市化曾經出現過的高速度，中國這個速度并不是獨有的，也不是最高的，更不能認定為不合理，其根本原因也在于改革開放以來中國工業化進程的加速。

按照美國城市地理學家諾瑟姆（Ray M·Northam） 揭示的城市化發展三發展階段論，中國在30%～70%之間都將處于城鎮化加速階段，這是城鎮化發展的規律。城鎮化的質量狀況還與城市化發展階段密切相關。根據“城市病”發展的四階段論，城市化率在10%～30%之間是“城市病”的隱性階段，城鎮化基本上健康的；城市化率在30%～50%是“城市病”的顯性階段，城鎮化是亞健康的；城市化率在50%～70%是“城市病”的發作階段，城鎮化是不健康的；城市化率達到70%以上，則進入“城市病”的康復階段，城鎮化逐步恢復健康狀態。拉美一些國家早在“中等收入陷阱”出現之前，已落入“人口城市化陷阱”，即人口城市化率達到 50%以后，農村人口加速向城市特別是超大城市轉移，形成畸形發展的城鎮化。

2011年，中國城鎮化率達到了51.27%，應該說進入了城鎮化快速發展階段和“城市病”顯性階段的疊加階段。雖然還沒有出現諸如拉美和印度那樣嚴重的“城市病”，但也存在諸如“半城鎮化”、“隱性城鎮化”、“被城鎮化”、“準城鎮化”、“過度城鎮化”（或城鎮化“大躍進”）、“貴族化”和一定程度上的“病態城鎮化”等現象和問題，而且各種問題和矛盾日漸積聚、突出和顯性化。此外，由于缺乏有效措施和調控機制，在城鎮化宏觀整體布局上，還存在著大城市過度集聚、小城鎮發展無序，地區發展失衡、城市之間的關系不協調等問題。這些問題如果不未雨綢繆、及早診治，勢必演化為日益嚴重和難以治療的“城市病”，甚至陷于“拉美陷阱”，嚴重影響中國城鎮化的健康發展。因此，在城鎮化進入快速發展周期和在城市病的顯性階段的疊加階段，城鎮化更需積極穩妥地推進，更需著力提高城鎮化質量，這是城鎮化的生命力之所在。

著力提高城鎮化質量的基本要求

著力提高城鎮化質量對推進城鎮化提出了更高的要求，從當前的情況看，需要處理好以下幾個方面的問題：

1.積極促進農民工市民化，逐步解決半城鎮化問題。雖然2011年的城鎮常住人口比重已經達到51.3%，但其中還有1.59億外來農民工沒有取得城鎮戶籍，如果按戶籍人口計算，城鎮化率僅34.7%，比前者低了16.6個百分點。這里1.59億的農民工實際上還沒有完全城鎮化，稱為半城鎮化。這是造成農民工問題的深層次原因。要按照因地制宜，分布推進，存量優先，帶動增量的原則，堅持兩手抓，一手推動戶籍制度改革，一手推動基本公共服務均等化，有序推進農民工市民化。

2.推進均等化的公共服務，努力降低城鎮化門檻。要通過提供均等化的公共服務，降低農民進城務工和落戶條件和成本，將符合條件的進城務工人員轉化為城鎮人口。這樣有利于改變城鎮化滯后、半城鎮化和貴族化城鎮化狀況。一是要適當降低農民工落戶條件，允許符合條件的農民工市民化。二要堅持房地產調控不動搖，引導房地產市場健康發展和房地產價格理性回歸，堅決抑制高房價。同時，積極完善多層次、多元化的住房保障體系，逐步提高保障性住房在城鎮住房供給中的比重。三要積極建立和完善城鄉一體的公共服務體系，加快教育和醫療體制改革，切實城鎮居民在社會保障、教育和醫療方面的難題。

3.消除排斥性制度體系，建設包容性城鎮。建設包容性城鎮，強調城鎮發展在經濟、社會、治理、文化等領域的均衡與統一，強調城鎮發展過程公平與效率的內在一致，強調城鎮不同主體發展權利的同質均等性。建設包容性城鎮將有助于解決城鎮內部由區域要素快速流動帶來的社會“碎片化”問題。在中國正在由鄉村中國向城市中國轉變，城鎮化加速發展，農民工不能正常市民化的特殊發展階段，對于迅速發展的城鎮，尤其是大都市，建設包容性城鎮顯得尤為重要。建設包容性城鎮的關鍵在于建設高水平的公共服務體系，要逐步消除不利于包容性發展的一切排斥性制度體系，促進農民工等城鎮外來人口的城市接納與融合，使包括農民工在內的城市貧困階層享有事實上的平等權利。

4.制定中國城鎮化發展的中長期規劃，積極完善城鎮化戰略格局。城鎮化戰略格局關系到城鎮化的發展方向，是中國現代化發展戰略的重要內容。要在國家現代化戰略布局框架下，以科學發展觀為指導，認真研究制定中國城鎮化發展的中長期規劃和綜合性的政策措施。要合理確定大中小城市和小城鎮的功能定位、產業布局、開發邊界，形成基本公共服務和基礎設施一體化、網絡化發展的城鎮化新格局。特別要遵循城市發展的客觀規律，考慮不同規模和類型城鎮的承載能力，以大城市為依托，以中小城市為重點，合理引導人口流向和產業轉移，逐步形成輻射作用大的城市群，促進大中小城市和小城鎮科學布局，加快構建和完善“兩橫三縱”城鎮化戰略格局。科學規劃城市群內各城市功能定位和產業布局，強化中小城市產業功能，增強小城鎮公共服務和居住功能。積極挖掘現有中小城市發展潛力，優先發展區位優勢明顯、資源環境承載能力較強的中小城市。

5.轉變城鎮發展模式，提升城鎮的可持續發展能力。要著眼于提高城鎮綜合承載能力，更加注重完善城市功能，提高宜居生活水平。要加強基礎設施和公共服務設施建設，不斷完善城鎮道路、供排水、供熱、燃氣、信息、公交、園林綠化、污水處理、垃圾處理及防災等基礎設施，搞好綜合交通運輸體系和城鎮化布局體系的銜接。圍繞提升城鎮發展軟實力，加快教育、文化、衛生、科技、體育、娛樂、休閑等城市服務功能建設。加強城市綜合管理，建立統一、協調、高效、合理的城市管理體制，利用現代信息技術，推動數字城市建設，提高信息化和精細化管理服務水平。

6.建立城鎮化發展評價體系，確保城鎮化健康發展。要科學制定城鎮化質量評價指標體系，加大農民工吸納、就業安置、戶籍保障以及服務質量等指標權重，監測人口城鎮化進程和質量，定期發布城鎮化評價結果；將城鎮化質量納入政績考核、重大事項督查范圍，強化城鎮化在經濟社會發展中的作用。

妥善處理幾個重大關系

城鎮化是一項復雜的、事關全局的系統工程，涉及領域廣、范圍大、利益關系復雜、建設難度大。提高城鎮化質量，需要在一些重大問題上理順關系、明確思路。

1.農業轉移人口市民化與土地非農化的關系。農業轉移人口遲遲不能市民化是城鎮化質量不高的重要方面。城鎮化既意味著農業轉移人口由農業和農村向非農產業和城鎮轉移，也意味著土地由農業、農村用途向工業、城鎮用途轉變，是農業轉移人口市民化（人口城鎮化）和農地非農化（土地城鎮化）的統一。由于城鄉二元制度的存在，農業轉移人口市民化被分割為農民非農化和農民工市民化兩個過程。改革開放以來，農村改革的成功、工業化和城鎮化進程加速，極大地推動了農民非農化和農地非農化，但由于城鄉二元制度的阻礙，農民工市民化速度卻異常緩慢。農民非農化、農民工市民化與土地非農化的非同步性，導致了及其嚴重的經濟后果。如農民工問題、失地農民問題、土地征收和農民權益保護問題、城鎮化低密度擴張問題等。這些問題的出現不僅直接損害了農民和農民工群體的利益，而且延緩了中國城鎮化進程，浪費了寶貴的土地資源。這是一種要地不要人的、割裂城鄉關系的、不可持續的城鎮化道路。

如何協調農民非農化、農民工市民化與土地非農化的關系，需要處理好以下兩個關系：一是地和人的關系。實行征地和農民工市民化掛鉤，按照國際平均的城鎮人口密度，確定征地額和解決農民工戶籍人數的系數，改變過去人口城鎮化和土地城鎮化割裂的做法。二是就業和落戶的關系。一般說來，就業既不是城市化的必要條件，也不是城鎮化的充分條件。但在中國現階段，積累了數量巨大的農民工，不可能在短期內迅速得到解決，而必須逐步地有序推進。所以，確定一定的落戶條件、有選擇地推進重點人群的市民化就是一個當前約束條件下的最優選擇。當然，對于其他就業能力較差、不能穩定就業的農民工，政府也應盡可能的做到基本公共服務的均等化，并通過教育和培訓，提高勞動技能和就業能力，積極為其落戶創造條件。

2.政府與市場的關系。城鎮化既是一個經濟發展問題，也是一個經濟增長和資源配置問題，包括勞動力、土地、資本等各類生產要素在城鄉和城市內部進行優化配置的動態過程。因此，提高城鎮化質量首先面臨著一個機制選擇問題，即政府與市場的關系問題。究竟應該怎樣發揮政府和市場在城鎮化中的作用，實際上國內外城市化實踐已經給出了回答。中國過去曾經走過由政府包辦、排斥市場作用、忽視民間力量的城鎮化道路，存在嚴重弊端，造成城鎮化滯后；部分發展中國家的完全由市場推動的城市化道路，導致過度城市化，產生嚴重的“城市病”；而西方發達國家在實現城市化的過程中，主要依靠民間力量，基本上由市場機制推進，也曾經出現過許多嚴重的社會經濟問題，但后來逐漸重視政府的作用。

改革開放以后，中國也逐漸形成了政府主導、市場推動的城鎮化道路，推動了城鎮化的快速發展。但是從目前的城鎮化發展情況看，政府和市場在城鎮化過程中的作用邊界不夠清晰，政府的缺位與越位并存，市場化發展程度依然不夠充分。在市場經濟體制下，政府在城鎮化中的最大作用是生成、催化與提升市場力量，政府在城鎮化中的作用只能建立在充分尊重和發揮市場作用的基礎上。因此，今后還需進一步研究和擺正政府和市場的關系，以及各自作用的領域。政府需從市場能發揮好作用的領域中退出，減少政府對市場運行的過度干預，把投資決策權和生產經營權等資源配置的自主權交給企業。凡是通過市場機制能夠解決的問題，應當由市場機制去解決，通過市場機制難以解決、但通過中介機構能夠解決的，應當通過中介機構去解決，政府應當解決和彌補市場失靈問題，在城鎮化進程中提供公共物品，制定市場規則，提高行政效率和服務質量，在城市布局和規劃、社會公平、保護環境、基礎設施建設、增加就業、產業規劃、法制建設、制度創新方面履行自己的責任，重點提高提供經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務的能力。

3.改革與城鎮化質量的關系。當前，城鎮化發展進入關鍵階段（馬凱.轉變城鎮化發展方式，提高城鎮化質量，走出一條中國特色城鎮化道路），面臨著新的任務和新的挑戰，出現了類似“城市病”的各種問題，并導致了其他社會經濟問題的產生。城鎮化是發展和擴大內需最大的潛力，而真正的發展必須要依靠改革?！?。過去30多年城鎮化的快速發展與體制創新密不可分，存在的矛盾和問題也與體制機制的不完善直接相關。今后一段時期推進城鎮化健康發展，必須把深化體制改革放在十分突出的位置。

（作者為國家行政學院經濟學教研部主任、教授、博士生導師）