中國式城市群

| 文 ·本刊特約記者 齊林

“城市猶如夢境：凡可以想像的東西都可以夢見，但是，即使最離奇的夢境也是一幅謎畫，其中隱藏著欲望，或著隱藏著反面的恐懼，像夢一樣?！笨柧S諾在其著名作品《看不見的城市》中如此描述道。

在21世紀已過去的10年中，中國的經濟以其特有的方式狂飆突進，隨之而來的是城市化進程的高速推進。聯合國發布的《世界城市化展望2009年修正版》顯示，目前全球超過50萬人口的城市中，有四分之一在中國。中國的城市化水平也從1980年的19%躍升至2010年的47%，預計2025年將達到59%。專家預計，2040年的中國城市人口將超過10億人。

1998年，中國著名新銳雜志《新周刊》曾如此寫道，“一座城市就像一個人，雖然不可能十全十美，但有著自己特殊文化品格和精神氣質的城市肯定是最讓人喜歡的城市，也是最讓人難忘的城市”。

15年后，中國的城市體合縱連橫，環渤海、長三角、珠三角托舉出三組城市群，中部、西南的城市躍躍欲試。新一輪城鎮化規劃正在制定中，而城市群作為未來城鎮化發展的主體形態被賦予更多關注。

中國正在進行著一場人類歷史上最大的造城運動，各地政府為進入城市群規劃絞盡腦汁，于是，全國各地的城（都）市帶、經濟圈等概念呼之欲出。

中國城市群的前世今生

1957年，法國著名經濟學家戈特曼（Jean Gottmann）教授提出“大都市圈”理論：由一兩個大城市或特大城市作為一定行政區域的核心，輻射并帶動周邊范圍內的一批中小城市，連接成為世界范圍內有一定影響力、競爭力的區域城市群或城市帶。

從這以后，世界前兩大經濟體美國和日本的城市群發展被國際上的專家看成是對這一理論的有力證明。但是中國的城市群在經過20年的發展后，仍然沒有達到人們預期的高度。

20世紀80年代，城市群的概念和理論傳播到中國，并隨著推進長三角經濟一體化的國家戰略而備受重視。

關于我國城市群的發展現狀，目前學界主要有四個版本，其中又可劃分為學術版和政府版兩類。學術版主要有兩種，一是中國社會科學院《2006年城市競爭力藍皮書》提出的15城市群；二是中國科學院地理科學與資源研究所《2010中國城市群發展報告》提出的23大城市群。政府版也主要有兩種，可分為非正式和正式兩種：一是2007年國家發改委課題組提出的10大城市群；二是住建部《全國城鎮體系規劃綱要》提出的三大都市連綿區和13個城鎮群。以上研究大體上勾勒出中國城市群的發展現狀與總體趨勢。

2007年中共十七大報告重點強調了“以增強綜合承載能力為重點，以特大城市為依托，形成輻射作用大的城市群，培育新的經濟增長極”，轉向借力于城市化自身的內生動力。

于是，全國各地積極規劃城（都）市帶、經濟圈。值得注意的是，城市群不再強調行政區概念，主要是經濟概念和文化概念。至今，在經濟板塊中獨占鰲頭的，還是環渤海、長三角、珠三角等三大都市圈，而效仿者數以十計。

2007年，國家發改委相關研究員在媒體撰文指出，“中國將形成十大城市群”，并預測若干年后，“中國五城市群可能進全球十強”。

2012年，一份《2010中國城市群發展報告》（中國科學院地理科學與資源研究所發布）指出，目前中國正在形成23個城市群，其中，長江三角洲城市群已躋身于國際公認的6大世界級城市群。

目前我國已經形成了10個城市群，分別是京津冀、長三角、珠三角三個國家級城市群，以及7個已經形成一定規模的城市群，分別是遼中南、山東半島、海峽西岸、中原、長江中游、關中、川渝城市群。按照發改委的目標，下一步京津冀、長江三角洲和珠江三角洲城市群將向世界級城市群發展，在更高層次參與國際合作和競爭，另外再打造哈長、呼包鄂榆、太原、寧夏沿黃、江淮、北部灣、黔中、滇中、蘭西、烏昌石等10個區域性城市群。

中國式城市群：行政之手與市場之手的博弈

過去的十幾年間，中國一直處在城鎮化的過程中，但主要是靠“賣地財政”發展，就是地方政府靠賣土地推動城市擴張和經濟增長。

上海交通大學城市科學研究院教授劉峰表示，碰到過好多地方官員說，賣地就像辦了一個印鈔廠，想辦事沒錢，賣兩塊地就行了。現在之所以一聽說重視城鎮化，各地就準備大搞基建，房地產開發商也躍躍欲試，這種思維其實還是舊城鎮化的思維，這跟官方對于土地財政的態度不明朗是有直接關系的。

國家發改委宏觀經濟研究院副院長劉福垣對此分析說：“最關鍵的一點在于中國的行政區劃和經濟區劃是相互矛盾的，有非常尖銳的問題，行政區劃定下的官員在執行經濟區劃的功能，完全割裂。”

劉福垣告訴記者，現在中國的行政體制，有15個行政級別，一個人在仕途上要有成就，那只能在每個級別上待兩年左右，這就導致其為了爭取自己的政治成績，多搞形象工程，搞短平快項目，很難穩定心思從長遠角度進行地區規劃——長期項目的短期效應不好，政治成績就沒有了，這導致在客觀上沒有鼓勵地方官員進行長遠規劃的動力。譬如現在把城市搞得比較漂亮，公路也修了，但有時候這種項目的延伸實用性不大。

國家發改委城市和小城鎮改革發展中心研究員馮奎日前撰文指出，目前，一些省、市紛紛以省會、地市為中心，提出要構建各種不同的城市群。應該指出，城市群也存在著發展質量的問題，簡單依靠在規劃圖上畫圈圈，以及不恰當地通過行政力量捏合的許多所謂的城市群，存在許多問題，將會演變成未來的“城市群病”，主要表現在：一是有的地方的城市群規劃不切實際地夸大資源的向心集聚，規劃的科學性較差；二是城市群內部缺乏溝通協調機制；三是存在著重經濟、輕生態的問題；四是城市群人口承接的功能沒有完全發揮。

國家發改委調研報告顯示，我國跨行政區的城市群合作協調機制缺乏。報告指出，在現行城鎮行政體制下，不存在行政隸屬關系的城市區域之間存在著嚴重的行政分割現象，基于地方利益的考慮，各地城市政府之間存在著激烈的非合作博弈，使得各城市政府之間的橫向合作關系受到嚴重阻礙。

部分城市政府在行政區域范圍內構筑自我封閉、自我配套的經濟結構體系，有意識地限制生產要素的跨行政區自由流動，制約了區域性的公平、有序與自由競爭的統一市場形成，更限制了城市群、城市圈、城市帶的發育壯大。

城市群主宰世界

中國科學院城市地理研究中心主任方創琳認為，由于經濟活動高度密集，世界級城市群往往是一個國家或區域的經濟核心區和增長極，也是最具活力和競爭力的地區，發揮國家甚至全球經濟中樞的職能。具有完整的城市等級體系和現代產業體系，具有合理的國際分工協作體系，它的形成一定與世界經濟重心的轉移密切相關。

對于促進城市群一體化發展，國家發改委下屬研究機構提交的研究報告指出，現行城市行政區劃管理體制使得各城市以鄰為壑，生產要素難以實現跨行政區流動，公共基礎設施呈碎片化狀態，難以共建共享。

上海交通大學城市科學研究院院長、教授劉士林稱，克服發展模式上的簡單化和粗放型，一是應精細規劃。目前，我國城市群的規劃不同程度地存在粗放簡陋、相互因襲和大而無當等問題，不僅直接導致發展理念、發展路徑的混亂，也帶來城市群產業結構與空間形態的同質競爭。事實上，城市群的規劃應基于自身獨特的區位優勢和資源條件，力求精細和專業，符合城市群內在發展需要。劉士林強調，在規劃上，應摒棄浮華、回歸理性，不能沉溺于“眼球效應”，從玩弄概念轉向求真務實。二是應提高效率。在度過了早期相對比較無序的階段后，當前我國城市群的發展應更加注重效率、內涵和質量，改變過去“攤大餅”式的模式，以加強內部管理、調整產業結構、轉變增長方式為主要手段，科學處理城市區域與非城市區域的關系，綜合考慮經濟、交通之外的其他城市要素，提高城市群發展的效率。

華東師范大學長江流域發展研究院的沈玉芳教授則表示，如果不解決觀念問題，僅僅從行政規劃的角度去考慮是沒有意義的。因為你今天可以把蘇州劃過去，明天可以把無錫劃過去。如果不轉變觀念，沒有一個全球生產的觀念，單想靠擴大地域來發展一體化不能解決根本問題。

而民間的融合顯然也是一個不容忽視的問題。中國人地域觀念在很多情況下表現得很明顯。河北省社會科學院的一位專家對記者說，比如河北和北京、天津合作，從一開始，可能就只是打下手的。配合沒有問題，但是如果河北人在和京津兩地人合作之時，遭遇歧視，那么區域內各行政區的信任感就很難建立，而這種民間的情緒性指標并非無關緊要，“很多時候政策都有了，但細節卻足以毀掉一切?！?/p>