政府公共服務(wù)績效評估中的公民參與研究

□ 高玉貴

（河南農(nóng)業(yè)職業(yè)學(xué)院， 河南 鄭州 451450）

一、政府公共服務(wù)績效評估中公民參與的內(nèi)涵

國外學(xué)者認(rèn)為， 政府績效是指政府在社會管理中的業(yè)績、效果、效益及其管理工作效率和效能，是政府在行使其職能、 實(shí)施其意志的過程中體現(xiàn)出的管理能力。國內(nèi)學(xué)者將政府績效分為政治績效、經(jīng)濟(jì)績效、文化績效、 社會績效和生態(tài)環(huán)境績效等幾個(gè)維度。 詹姆斯·Q·威爾遜認(rèn)為， 政府績效評估意味著這樣一種制度設(shè)計(jì)： 在該制度框架下以取得的結(jié)果而不是投入要素作為判斷政府公共部門的標(biāo)準(zhǔn)。美國學(xué)者戴維·奧斯本和特德·蓋布勒認(rèn)為，政府績效評估就是改變照章辦事的政府組織，謀求有使命感的政府；就是滿足公眾的需要，不是官僚政治的需要；就是改變以過程為導(dǎo)向的控制機(jī)制，謀求以結(jié)果為導(dǎo)向的控制機(jī)制。在《關(guān)于政府機(jī)關(guān)工作效率標(biāo)準(zhǔn)的研究報(bào)告》一文中，中國行政管理學(xué)會聯(lián)合課題組將政府績效評估定義為： 運(yùn)用科學(xué)的方法、標(biāo)準(zhǔn)和程序，對政府機(jī)關(guān)的業(yè)績、成就和實(shí)際工作做出盡可能準(zhǔn)確的評價(jià)， 在此基礎(chǔ)上對政府績效進(jìn)行改善和提高。蔡立輝則認(rèn)為，政府績效評估，就是根據(jù)效率、能力、服務(wù)質(zhì)量、公共責(zé)任和群眾滿意程度等方面的分析與判斷， 對政府公共部門管理過程中投入、產(chǎn)出、中期成果和最終成果所反映的績效進(jìn)行評定和劃分等級。范柏乃認(rèn)為，政府績效評估是根據(jù)統(tǒng)一評估指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，按照一定的程序，通過定量定性對比分析，對某評估對象在一定時(shí)期間的業(yè)績作出客觀、公正和準(zhǔn)確的綜合評判的過程。

綜合以上觀點(diǎn)筆者認(rèn)為， 政府公共服務(wù)績效評估是指依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)， 對政府公共服務(wù)涉及的領(lǐng)域（政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會、生態(tài)環(huán)境等）及取得的相應(yīng)成效做出客觀、公正的評價(jià)活動的過程。這里講的公共服務(wù)是指政府在公共事務(wù)管理和公共服務(wù)過程中為滿足社會公共需要而提供的產(chǎn)品與服務(wù)的總稱。 政府公共服務(wù)績效評估中的公民參與就是指那些接受政府公共服務(wù)的主體對政府的公共服務(wù)成效作出客觀的、公正的評價(jià)活動的過程。 其與傳統(tǒng)政府績效評估的不同之處在于： 公民參與評估是公民對政府的公共服務(wù)成效做出評估， 而不是傳統(tǒng)意義上的自上而下的由上級評價(jià)下級。

二、 我國政府公共服務(wù)績效評估中公民參與的現(xiàn)狀分析

（一）公民的參與意識不強(qiáng)，參與能力有限、動力不足

公民對公共事務(wù)的參與與社會的政治文化息息相關(guān)。由于傳統(tǒng)政治文化觀念的束縛和濃厚的“官本位”思想的影響，導(dǎo)致公民參與意識不強(qiáng)，使公民在較短時(shí)期內(nèi)難以形成獨(dú)立的政治人格，無法實(shí)現(xiàn)從單個(gè)的“社會人”向熱衷于公共事務(wù)的“行政人”轉(zhuǎn)變的政治社會化。 政府公共服務(wù)績效評估作為一項(xiàng)專業(yè)性很強(qiáng)的系統(tǒng)性工具和公共活動， 對公民自身的素質(zhì)和能力也極具挑戰(zhàn)。另外，現(xiàn)實(shí)中公民在政府公共服務(wù)績效評估中沒有實(shí)質(zhì)話語權(quán)， 評估結(jié)果往往不被重視。 許多公民認(rèn)為他們的參與行為對政府公共政策制定不會產(chǎn)生什么影響， 也很難意識到自己在政府公共服務(wù)績效評估中的主體地位和應(yīng)有的權(quán)利與責(zé)任。 這些現(xiàn)實(shí)情況和想法直接導(dǎo)致了我國公民參與政府公共服務(wù)績效評估缺乏動力。

（二）政府與公民之間公共服務(wù)績效相關(guān)信息不對稱

從信息論的角度看， 績效評估活動就是對信息選擇、加工、輸出和反饋的過程。評估的有效性在很大程度上取決于信息本身的準(zhǔn)確性及其傳輸?shù)馁|(zhì)量。 政府績效評估信息包括政府及其各部門的工作計(jì)劃與方案、工作記錄、物質(zhì)投入與消耗、解決實(shí)際問題的數(shù)量、實(shí)際取得的工作結(jié)果與社會效果以及公民意見調(diào)查數(shù)據(jù)等。政府是政府績效信息的最大壟斷者。他們是絕大多數(shù)的政府績效信息的生產(chǎn)者， 并控制著政府績效信息的傳遞渠道和傳輸流向。

由于政府信息在各政府機(jī)構(gòu)之間的分割性、 信息管理上的封閉性、信息供給的等級化、信息的壟斷性和信息披露的被動性等，使信息成為一種壟斷資源。有些政府部門在績效評估過程中會基于自身利益而公布一些虛假信息，或提供一些誤導(dǎo)信息，或出于政治性的策略而曲解實(shí)際效果， 致使公民很難獲取其所需要的真實(shí)信息。

（三）公民參與的有效制度不健全

我國《憲法》規(guī)定：“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)”。雖然憲法為公民參與社會管理提供了根本的制度保障， 但由于缺少關(guān)于公民參與政府績效評估的具體的法規(guī)制度， 沒有統(tǒng)一的配套政策和法制程序來指導(dǎo)公民進(jìn)行專項(xiàng)的公共服務(wù)績效評估，因此，當(dāng)前許多地方政府開展的公共服務(wù)績效評估具有明顯的自發(fā)性和隨意性，缺乏有效的、可操作性的制度保障。

（四）第三方獨(dú)立性和專業(yè)性評估機(jī)構(gòu)缺乏

目前，我國的公民社會——非政府組織（NGO）、大學(xué)、學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)、思想庫及媒體在一定程度上有所發(fā)展，但發(fā)育不成熟，諸多地方開展的公民參與政府公共服務(wù)績效評估活動，主要是由黨政主要領(lǐng)導(dǎo)推動，公民參與政府公共服務(wù)績效評估活動缺乏明顯的獨(dú)立性，參與主體地位得不到保障， 被很多公民認(rèn)為是在 “作秀”。在一些地方政府為開展民主評價(jià)所舉行的聽證會中，參加評議的公民往往是由上級指定的，他們或是政府公共政策利益既得者， 或與政府存在直接的利益關(guān)系，結(jié)果在很大程度上導(dǎo)致了代表性、公正性和可信度的缺乏。在政府公共服務(wù)績效評估中，由于缺乏專業(yè)的評估組織，使得評估結(jié)論受到很大影響。

（五）績效評估中政府與公民互動機(jī)制缺失

公民是政府公共服務(wù)的最終承接者， 對政府公共服務(wù)績效最有發(fā)言權(quán)。但是，目前我國公民與政府之間缺乏交流和溝通互動機(jī)制， 導(dǎo)致政府與公民之間的政務(wù)信息交流與溝通十分有限， 政府不了解公民真正的期望與需要， 公民也不了解政府制定的相關(guān)政策的內(nèi)容，導(dǎo)致政府與公民之間的有效交流與溝通缺失。公民就政府公共服務(wù)績效發(fā)表自己的意見和建議時(shí)， 由于缺乏評估互動回應(yīng)機(jī)制，導(dǎo)致政府缺乏有效的回應(yīng)力。在這樣的情形下， 公民通常不情愿參與到評估政府公共服務(wù)績效活動中來， 政府也很難以平常的心態(tài)對待公民的評議。

三、政府公共服務(wù)績效評估中公民參與的路徑

（一）強(qiáng)化和提高公民的參與意識與能力

進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府社會管理和公共服務(wù)理念， 剔除傳統(tǒng)的“官本位”觀念，樹立以公民為本的政績觀，重塑政府形象，營造有利于公民參與的政治文化。政府應(yīng)倡導(dǎo)科學(xué)的、民主的公共行政精神，使公民成為熱衷于公共事務(wù)的“行政人”。相關(guān)機(jī)構(gòu)要培養(yǎng)公民參與公共事務(wù)的技能， 使公民在政府公共服務(wù)績效評估中擁有一定的話語權(quán)。重視績效評估結(jié)果的運(yùn)用，政府要將評估結(jié)論傳達(dá)給公民并將績效評估信息與政府政策制定、調(diào)整以及進(jìn)行決策追蹤結(jié)合起來， 提高公共政策質(zhì)量和公共服務(wù)質(zhì)量， 以強(qiáng)化并提高公民的參與意識和能力。

（二）增強(qiáng)政府與公民間公共服務(wù)績效信息的對稱性

政府公共服務(wù)績效評估是一個(gè)信息收集和加工的過程， 政府與公民之間公共服務(wù)信息的對稱能夠促進(jìn)政府公共服務(wù)績效評估中評估參與主體話語權(quán)的平等。作為被評估客體（即政府），需要設(shè)計(jì)好自身合理的信息傳遞鏈，組織結(jié)構(gòu)要扁平化；同時(shí)形成良好的行政組織文化， 應(yīng)當(dāng)將不涉及國家機(jī)密以外的公共服務(wù)信息予以全部公開并使之透明化， 使政府公共服務(wù)績效評估的主體（即公民）可以從政府部門獲取有關(guān)公共服務(wù)績效評估的全面、真實(shí)的信息，以使其做出客觀、公正的評估。例如：政府可以通過加強(qiáng)和優(yōu)化電子政務(wù)建設(shè)來增強(qiáng)政府與公民間公共服務(wù)績效信息的對稱性。

（三）加快公民參與績效評估的制度化建設(shè)

國外著名學(xué)者哈耶克說過， 一種壞的制度會使好人做壞事，而一種好的制度會使壞人做好事。可見，制度化建設(shè)在加快公民參與政府公共服務(wù)績效評估中有著舉足輕重的地位。 在公民參與政府績效評估開展比較早的發(fā)達(dá)國家基本上都制定了相應(yīng)的法規(guī)和制度體系。美國實(shí)施的《政府績效與結(jié)果法案》（GPRA）、英國制定的《中央政府產(chǎn)出與績效評估技術(shù)指南》、《績效審計(jì)手冊》、澳大利亞頒布的《公共服務(wù)法案》和《財(cái)務(wù)管理與責(zé)任法案》、日本施行的《政府政策評估法》等，都對政府公共服務(wù)績效評估的實(shí)施與操作等作出了具體、明確的規(guī)定，在法規(guī)、制度、體制和程序等方面為公民評估政府公共服務(wù)績效提供了有效的制度保障。

目前， 我國在政府公共服務(wù)績效評估制度化的建設(shè)上仍處于發(fā)展階段，因此，在績效評估制度化建設(shè)的過程中， 要對公民參與的主體地位、 參與的方式和方法、參與的程序、參與的范圍以及公民參與組織性機(jī)構(gòu)等各個(gè)方面都加以詳細(xì)的、具體的制度規(guī)定，從而使績效評估中的公民參與走上制度化、 規(guī)范化的軌道。同時(shí)，建立科學(xué)的、合理的和可行的配套制度，從評估初始到結(jié)果公布建立健全監(jiān)督考核激勵(lì)機(jī)制，形成績效、獎(jiǎng)賞之間有效的激勵(lì)機(jī)制模式，優(yōu)化制度，以保障公民參與得以有效實(shí)現(xiàn)。

（四）鼓勵(lì)和發(fā)展獨(dú)立性和專業(yè)化的第三方評估組織

我國可以借鑒國外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)， 采取評估外包的方式，建立健全專門的社會績效評估組織，培育包括大學(xué)、學(xué)術(shù)科研機(jī)構(gòu)、思想庫、新聞媒體等獨(dú)立性中介評估機(jī)構(gòu)，即第三方評估組織。允許和引導(dǎo)中介評估機(jī)構(gòu)的進(jìn)入， 嘗試由第三方評估組織對政府公共服務(wù)績效進(jìn)行評估， 通過評估外包實(shí)現(xiàn)政府公共服務(wù)績效評估高層次的獨(dú)立性、客觀性、公正性和可信度以及避免可能因政府部門自我評估而產(chǎn)生的潛在利益沖突或顯性利益沖突。 第三方評估組織在推動政府公共服務(wù)績效評估發(fā)展中具有重要作用， 其在開展政府績效評估方面不僅獨(dú)立性強(qiáng)，而且可以節(jié)約大量的公共資源，降低公民參與的成本；他們具備理論、技術(shù)和專業(yè)優(yōu)勢，可以彌補(bǔ)政府部門和普通民眾專業(yè)知識的不足， 推動公民參與政府公共服務(wù)績效評估工作的深入開展， 提高評估的質(zhì)量和影響力。

（五）建立健全績效評估中政府與公民的互動機(jī)制

政府公共服務(wù)績效評估作為一項(xiàng)重要的激勵(lì)工具，對政府的行為起著約束、引導(dǎo)的作用。健全的評估機(jī)制有助于公民在更大程度上參與政府公共服務(wù)績效評估。換言之，在政府公共服務(wù)績效評估中，必須有相應(yīng)的政府與公民互動機(jī)制， 才能確保績效評估發(fā)揮實(shí)質(zhì)作用。

⒈建立政府與公民之間交流、溝通互動機(jī)制。要強(qiáng)化政府與公民之間在公共服務(wù)績效評估中的政務(wù)信息交流與溝通，使政府充分了解公民真正的期望與需要，也使公民了解政府制定的相關(guān)公共政策， 并在一定程度上做出回應(yīng)； 政府可以將市場細(xì)分的原則引入政府公共服務(wù)中來， 根據(jù)公民需求的差異化提供多元化的公共服務(wù)，這樣，在政府與公民之間就會建立起良好的交流、溝通、互動關(guān)系。

⒉建立健全績效評估中公民、 媒體與政府多方互動機(jī)制。在政府公共服務(wù)績效評估中形成公民、新聞媒體與政府部門多方之間的互動機(jī)制： 其一是公民的參與機(jī)制。在公共服務(wù)績效評估中，公民參與作為一種民主機(jī)制，關(guān)鍵在于其運(yùn)作的制度化和程序化。公民適時(shí)參與績效評估，進(jìn)行有序的參與和監(jiān)督，加強(qiáng)公民行政文化培育，不僅能夠提高公民的參與能力，而且能夠建立一套規(guī)范、嚴(yán)格、合理、可行和有效的長效機(jī)制；其二是新聞媒體的監(jiān)督報(bào)道機(jī)制。 新聞媒體要對政府公共服務(wù)績效評估的事前、 事中和事后的整個(gè)過程進(jìn)行監(jiān)督與報(bào)道， 政府不能干預(yù)， 從而使新聞媒體真正發(fā)揮“第四種權(quán)力”的作用；其三是政府部門及時(shí)、有效的回應(yīng)機(jī)制。政府部門要強(qiáng)化公民參與評估回應(yīng)機(jī)制，并使之制度化和規(guī)范化，實(shí)現(xiàn)對公民評估回應(yīng)的程序化、規(guī)范化和科學(xué)化，提升回應(yīng)公民訴求的能力。

⒊建立健全績效評估反饋機(jī)制。目前，我國政府公共服務(wù)的提供是一種典型的“自上而下”的供給方式，即提供什么樣的公共服務(wù)， 何時(shí)提供公共服務(wù)等問題在很大程度上取決于政府的偏好， 政府公共服務(wù)的種類和數(shù)量由政府決定， 不能滿足不同地域公民的差異化需求。因此，需要建立起有效的政府公共服務(wù)績效評估反饋機(jī)制，這樣，不僅能夠使公共服務(wù)評估對象充分了解自身能力與水平以及社會公眾的實(shí)質(zhì)需要， 從而不斷改進(jìn)政府公共政策的質(zhì)量， 而且能夠通過反饋程序提升政府部門對績效評估結(jié)果的認(rèn)知， 進(jìn)而明確努力的方向。

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