當代中國公共治理理論有效適用的三維視角解讀——指向、 均勢與秩序

□ 魏崇輝

（南京信息工程大學， 江蘇 南京 210044）

治理是使相互沖突的利益或不同利益得以調和并采取聯合行動的持續過程， 同時亦是各種公共和私人的機構管理其共同事務的諸多方式的總和。［1］（p42）公共治理理論有效適用的核心要件為行為主體的多中心化。多中心行為主體有效適用公共治理理論的指向，公共治理理論有效適用中多中心行為主體均勢以及依靠指向與均勢建構起來的秩序， 是不論何種意義的公共治理理論有效適用研究都無法忽視的議題。

國內學界對當代中國公共治理理論的研究有脫離語境的傾向，一如其他可以汲取西方學術觀點的研究。“……近年來公共管理學科的發展如火如荼，許多政治學學者都加入到公共管理研究的行列， 人們越來越重視對公共事務、公共行政和公共政策的探討。”但是，形成鮮明對比的是，“政治學自身的許多領域卻少有人問津……”①胡偉教授指出，當代中國面臨著“公共”與“管理”雙重匱乏的狀況，既需要加強對“管理”問題的研究，也需要（甚至更需要）加強對“公共”問題的研究，并使兩者有機統一。參見胡偉.總序［A］.載陳堯.新權威主義政權的民主轉型［M］.上海人民出版社，2006.2.誠然，我們并非否認公共管理學科發展的重大意義， 而是試圖指出， 公共管理學與政治學無法分離，這已經為西方社會發展的歷程所印證。解決公共管理問題的根本是要依賴政治體制改革和民主政治的推進，因此，必須明確公共管理學的政治學基礎地位，深入挖掘公共管理學的政治學基礎性作用， 將公共管理學與政治學研究結合起來。

一、當代中國公共治理理論有效適用的指向：實現公共利益

無論是過程意義還是結果意義， 公共治理理論的有效適用都不能建立在空中樓閣之上。 公共治理理論的有效適用只能依靠政府、私營部門、第三部門、公民等行為主體。 而對多元行為主體的依仗并非代表著公共治理理論有效適用的指向在于維護其單獨的利益訴求，雖然這些利益訴求同樣亦是必須關注的焦點之一。“治理的目的是在各種不同的制度關系中運用權力去引導、控制和規范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益。”［2］（p5）不過，對公共利益做簡明扼要的界定是十分不容易的。 典型的定義如：“公共利益是指在特定的社會歷史條件下， 從私人利益中抽象出來能夠滿足共同體中全體或大多數社會成員的公共需要， 經由公共程序， 并以政府為主導所實現的公共價值。”［3］這一典型定義統合的“公共利益”之要件有：“特定的社會歷史條件”、“私人利益”、“共同體”、“公共需要”、“公共程序”、“政府主導”、“公共價值” 等， 足見其內涵之復雜。而且，對公共利益真切的感受更明顯并突出地體現在現實生活中。

其一，不能以個人利益、群體利益吞噬公共利益。實現公共利益是當代中國公共治理理論有效適用的指向。 公共利益觀念決定了公共治理理論適用的走向。“探討公共利益的觀念并不只是一種有趣的學術追求。我們對治理和公共利益的思考方式規定了我們的行為方式。”［4］（p65－71）從應然角度來看，當代中國秉持與踐行社會主義的價值理念，將有助于實現個人利益、社會利益與國家利益的統一。但是，在政府依然為治理的絕對主導性主體的情勢下， 以公共利益名義出現的實際上往往是政府利益。 而政府利益最終的落腳點是個人利益和群體利益。

改革開放以來特別是近年來， 將權力轉化為利益資源的行為不再僅僅是個人行為， 政府及與其他相關利益群體共同進行的團體行為也屢見不鮮。 由于路徑依賴的存在， 既得利益群體憑借手中的權力試圖將以個人利益、群體利益吞噬公共利益制度化、法治化，這將進一步危及到公共治理理論的有效適用， 甚至可能影響當代中國改革的進程。因而以個人利益、群體利益吞噬公共利益就成為公共治理理論無法有效適用的基本阻梗。

其二，不能以意識形態之爭掩蓋利益之爭。當前，掌握著大量資源的既得利益群體“巧妙地”將利益之爭轉嫁為意識形態之爭。“當改革的具體做法或者經濟工作出現失誤，群眾的利益受到某些損害，而群眾又誤認為是改革損害了他們的利益因而對計劃經濟時代產生某種‘懷舊’情緒的時候，他們往往不自覺地變成保守傾向的支持者； 而保守力量這時又因為自己的某些主張獲得了群眾的共鳴而活躍起來， 對改革采取一種進攻的姿態。”［5］（p16）通過將實質上的利益之爭轉移到意識形態之爭上， 使得普通民眾對問題本質的認識產生偏差，進而受到蠱惑、引導，被利用作為謀取個人利益、群體利益的工具。比如在如下問題上，人們存在分歧：“行政審批要不要盡量減少，利率要不要逐步放開，匯率要不要實現并軌； 商品價格和要素價格應不應該在條件具備時果斷地放開； 國有企業的改革應當以放權讓利為核心還是以制度創新為基礎……。”［6］（p17）而這些問題的形成不排除其中有認識上的分歧， 但更大層面上是利益之爭。當代中國，這些分歧及爭論通常以意識形態之爭的方式，即以“要不要改革”、“要什么樣的改革”等形式來體現， 其背后根源是不同利益群體對利益的爭奪。對于可以從傳統計劃經濟中獲利的群體，以及可以從體制間隙和漏洞中獲利的群體來說， 回到原有體制和保持現有體制，是他們的追求。在傳統計劃經濟體制下，政府是絕對的治理主體，其他個人與組織完全被政府所統攝。 在現有轉型體制下， 雖然公民社會逐漸成長，但并不成熟，而且保證公民社會成長與成熟的法治民主體制還未能得以有效建立與健全， 因而多中心這一公共治理理論有效適用的核心要件自然無法有效形成。

如何破解公共治理理論有效適用的阻梗， 促進公共利益的實現， 是擺在理論研究者面前的一個迫切任務。而試圖從一元主體的角度，僅僅依靠政府來完成這一任務是不現實的。①李景鵬教授將“增強各級政府政策公共性的對策”歸結為最大限度地削減政府微觀管理的權力；加強政府部門之間的制約；進行行政倫理建設；加強上級對下級的監督；盡可能加強人大對政府的監督；改革稅制；實行財產公示制度；實行人民群眾評議政府制度；允許媒體監督政府；改革政府采購制度、審批制度、政務和信息公開制度等等。雖然這些對策在某些方面從一定程度上已經得到了實踐，但令人遺憾的是，實踐往往是應景式的，且主動權完全掌握在政府手中，何時實行，怎么實行，甚至實行的結果都由政府決定。這導致了民眾對政府的不信任逐漸增強。即便政府真正增強了政策的公共性，也很難獲得民眾的信任。在處理與民眾的關系時，政府會始終抱有控制的意識（雖然不一定一直采取控制的手段），這對于整個社會的和諧發展是非常不利的。參見李景鵬.論政府政策的公共性［A］.載徐湘林主編.中國國情與制度創新［M］.華夏出版社，2004.11.公共治理理論有效適用的核心要件是多中心作用的發揮。 要使得多中心作用得以有效發揮，基本前提是多中心之間必須是均勢的。只有多中心行為主體均勢， 才能使得公共治理理論有效適用成為可能，才能實現公共利益。

二、當代中國公共治理理論有效適用的均勢：主體與保障

公共治理理論有效適用的核心機制是基于信任的合作而非控制。 信任與合作是多中心行為主體有效行為的基本機制。 而合作與單純的社會協調活動是不同的。［7］（p63）在公共治理理論有效適用中， 平等是基本取向。但國內學界對公共治理理論之“治理”與傳統使用的“政府治理”時常混淆使用，將前者僅僅看做是政府治理的基本手段與工具， 這是與公共治理理論的基本價值理念相違背的。當然，我們依然需要指出的是，公共治理理論有效適用離不開政府主導作用的發揮，尤其是在當代中國。

其一， 當代中國公共治理理論有效適用的均勢主體：政府、私營部門、第三部門、公民。“……無政府固然是事實，但無政府狀態事實上并不存在。”［8］（p3）亞當·斯密對政府基本職能的界定是： 保衛本國社會不受其他獨立社會的侵略與欺侮； 盡可能保護社會所有成員不受其他成員的欺侮或壓迫，即設立嚴正的司法機構；建立和維持某些對于一個大社會當然是有很大利益的公共機構和公共工程。［9］（p507）政府若做不到以上幾點，就是失職，就是對公共治理理論有效適用的阻梗。

同時， 政府不能壟斷一切合法的權力。 在政府之外，私營部門、第三部門、公民也可以亦應該承擔起維持秩序，參與經濟與社會管理的職責。治理絕非政府的專利，私營部門、第三部門、公民都可以進行治理。公共治理理論的有效適用就是要“重新塑造公共服務，以便使政府能夠集中處理服務管理和協調的事務， 而由那些私有的、 營利的或非營利的組織去從事具體的服務活動。”［10］（p1）發揮政府、私營部門、第三部門、公民的多中心作用是公共治理理論有效適用的要義。 有效公共治理的能力并不在于政府權力。 政府應該做的是運用新的工具和技術控制和引導私營部門、第三部門、公民去治理，這是政府的能力與責任所在。需要注意的是，此處的私營部門、第三部門、公民作用的發揮不是通過控制實現的， 而必須借助合作形式。 公共治理理論之“治理” 與我國社會生活中的“社會治安綜合治理”之“治理”是根本不同的。“社會治安綜合治理”之“治理”是控制基礎之上的協調。

其二， 當代中國公共治理理論有效適用的均勢保障：法治與民主。公共治理理論有效適用就是指多個權力中心治理公共事務，提供公共產品與公共服務，實現公共利益。因此，去中心化是公共治理理論有效適用的要件之一。中心地位的祛除意味著利益結構的調整，會使得既得利益群體產生抵制情緒， 進而使得改革過程變得艱辛與復雜。 而要保障當代中國公共治理理論有效適用之多中心行為主體均勢的生成首先需要施行的是法治。

法治關涉到對公共治理之主體是“一視同仁”還是“區別對待”， 民主關涉到公共治理之主體關系的構建是“一步到位”還是“循序漸進”。誠然，對于“一步到位”究竟到哪里，人們還有爭議，但對于如下事實在當代中國的存在應該不會有不同的聲音：“如果說以市場經濟體制的確立為標志， 我國在經濟發展領域已取得了實質性突破的話，那么在政治發展方面則相對滯后，腐敗現象猖獗而尚未得到有效的抑制， 權力制約沒有取得結構性突破，決策民主化缺乏具體的制度安排，黨群和干群關系趨于緊張，政治調控機制衰變與老化，公共權力的越位和缺位凸現”，這些不能不說與“民主不夠和集中不夠并存”［11］（p1）有著密切的關系。公共治理理論的有效適用只有在法治與民主的條件下才能真正實現。在西方發達國家語境下，公共治理理論的興起與人們對代議制民主的批評有關。“精英主義、新保守主義和多元主義有許多一致的信念和共同點，例如它們都認為公民個人在民主體制中的可能作用是微弱的……。”［12］（p69）但公共治理理論還不至于成為代議制民主的替代——這也并非它的追求。在民主理論上，公共治理理論的貢獻更多地體現在它對參與式民主的強調與檢驗上。 這與當代中國在民主問題上的現實訴求有契合之處。

三、當代中國公共治理理論有效適用的秩序：雙重意義與多重建構

“秩序既是政府統治的前提條件又是政府統治的結果。 它們之間不存在孰先孰后的問題， 它們互為解釋。沒有秩序就沒有治理，沒有治理也就沒有秩序（除非一定時期的混亂也被認為是秩序的某種形式）。”［13］（p80）治理是意向性基礎之上的秩序建構。此處的“意向性”指稱“以何為指向”，“何種關系的行為主體”從事建構。

其一，當代中國公共治理理論有效適用的秩序：在現代性與后現代性雙重意義上。 西方適用公共治理理論的前提是經歷了市場失靈與政府失靈。 更進一步的前提是市場經濟體制與現代民族國家制度的建成。而當代中國是在社會主義市場經濟體制不健全的 “市場失靈”與社會主義法治民主不健全的“政府失靈”基礎之上推動公共治理理論的有效適用的。 即我們在未能充分經受現代化的洗禮之時被“拋入”了后現代。這同時也是治理理論給予我們的基本啟示——“治理理論體現了現代性與后現代性的某種交融。”［14］

從現代性意義上說， 在當代中國公共治理理論有效適用的過程中至少需要同時積極促進現代民族國家制度的建成，其中包含有建立與完善現代官僚制、建立與健全法治與民主制度、引導公民社會成長與成熟、維護國家的主權和領土完整①當代中國公共治理理論有效適用同樣需要外部環境的支持，全球化、網絡化與社會轉型形成了較強的壓力與挑戰。如何使壓力與挑戰轉變為機遇是對當代中國尤其是執政黨的重大考驗。 鑒于這一問題不是本文考察的內容，故不展開分析。等等。而從后現代性意義上說， 公共治理理論的有效適用蘊含著對代議制民主的批判，意味著對官僚制的超越。治理理論在全球范圍的適用更帶有消解主權國家的色彩。因此，如何處理好現代性與后現代性之間的關系， 是當代中國公共治理理論有效適用之秩序建構首先需要應對的課題。 本文以為，在全球化背景下，公共治理理論的適用已經成為既定事實，回避不是理性的選擇，也不現實。而公共治理理論有效適用的基礎同樣亦是不能回避的。 可能的選擇只能是從雙重意義上推進當代中國公共治理理論的有效適用。同時，從一定意義上說，當代中國公共治理理論有效適用的過程也是對其要件建成的倒逼。

其二，當代中國公共治理理論有效適用的秩序：多重途徑的建構。一如前文所指，當代中國公共治理理論有效適用具有現代與后現代雙重意蘊。“現代性孕育著穩定，而現代化過程卻滋生著動亂。”［15］（p38）當代中國要想成功應對來自現代化轉型的壓力與挑戰， 有效適用公共治理理論，建構穩定的秩序，可能采取的基本途徑有政府管理、公民社會、合作網絡②英國學者羅伯特·羅茨則將“治理的用法”歸結為六種：作為最小的國家、作為公司治理、作為新公共管理、作為“善治”、作為社會——控制系統、作為自組織網絡。政府管理途徑的治理主要是指作為最小國家的治理、作為新公共管理的治理與作為“善治”的治理；公民社會途徑的治理主要是指作為自組織網絡的治理； 合作網絡途徑的治理主要是指作為社會——控制系統的治理。參見俞可平.治理與善治［M］.社會科學文獻出版社，2000：86－96；陳振明.公共管理學——一種不同于傳統行政學的研究途徑［M］.中國人民大學出版社，2003：81－88.等。其中，將政府管理等同于治理的途徑認為， 政府治理具體可分為作為最小國家的管理活動的治理、作為新公共管理的治理、作為善治的治理。 這種途徑建構的秩序帶有明顯的西方自由主義色彩， 未能對后發展國家的實質做出準確的把握，最終有背離原有治理目標的風險。社會自組織途徑認為，治理是公民社會的自組織網絡，是公民社會在自主追求共同利益的過程中創造的秩序， 因而必須堅定不移地引導公民社會的成長與成熟。 但不容忽視的是， 公民社會的成長與成熟需要現代民族國家的建成作為支撐。理想狀態是兩者的良性互動，良性互動的具體承載是網絡途徑。 網絡途徑的治理要求對政府干預的范圍與形式作出準確界定，促動政府、私營部門、第三部門、 公民通過合作利用市場或準市場的方法提供公共產品與公共服務。 這一途徑強調社會自組織能力及社會與公共權力之間平等的法律地位， 其可以通過民主對公共權力形成有效制約。 這從一個側面體現了秩序與指向、均勢的密切關系。

在當代中國，目前施行的依然是治理的國家模式。個人、群體通過控制施行的國家模式來謀求利益，形成既得利益群體。在該模式下，既得利益群體還可以利用掌握的資源， 借助意識形態之爭轉移民眾對利益之爭實質的關注。 這是對當代中國公共治理理論有效適用之指向——實現公共利益的偏離。 公共利益的實現需要多中心行為主體均勢， 但實質上當前仍未真正達到多中心行為主體均勢。

一般認為，“治理危機” 首先出現在世界銀行對非洲情形的描述中。此后，特定含義的“治理”被廣泛地應用于政治發展研究之中， 特別是被用來描述后殖民地和發展中國家的政治狀況。［16］（p1）可見，自緣起之日，公共治理理論的有效適用就與后發國家的政治發展密切相連。 無視這種關系的公共治理理論研究只能陷入空談。 這從一個層面也揭示了當前國內公共管理學研究的悖論：表面上火熱，但實用性較差。本文對當代中國公共治理理論有效適用之指向、均勢與秩序的研究，既是出于對公共管理學科政治學基礎的強調， 也是試圖在學術研究上對偏差研究傾向的糾正。

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