農村社區養老問題探析

□ 劉 鵬

（中共吉林省委黨校， 吉林 長春 130012）

當前，正是我國建設和諧社會重要的戰略機遇期。2012年， 黨的十八大報告再次將民生問題提升到了前所未有的高度， 報告明確指出，“實現基礎養老金全國統籌， 建立兼顧各類人員的社會保障待遇確定機制和正常調整機制”。我國經濟社會的快速發展逐步改變了農村貧困落后的狀態，使農村的社會結構、人員成分和農民的生產、生活方式都發生了巨大變化，新時期的農村社區就是在城鄉一體化發展之下農民居住和生活的聚集地。我國農村養老的主體主要有國家、社區、家庭和個人四種。 其中， 農村社區養老是緩解農村養老壓力，具有生機和活力的方式；是在村集體具有一定經濟能力和村民具有互助意識基礎上建立起來的一種養老模式，具有極強的適應性，更貼近農村老年人的生活，更能提升農村老年人的生活質量。 農村社區養老是農村社區的一項重要功能，它通過農村社區養老院，將農村需要養老的村民集中在一起，照顧其日常生活，包括其生老病死。在經濟來源上以個人繳費為主、集體集資為輔，政府給予一定的政策扶持，在承擔農村養老方面發揮著越來越重要的作用。然而，農村社區養老尚處于初級階段，仍存在許多現實的問題，需要不斷地加以解決。在全面建成小康社會的時代背景下，讓所有農民都能真正實現“老有所養、病有所醫，住有所居”的愿景，還需要探索符合實際情況的解決途徑。

一、農村社區養老的現實意義

（一）農村社區養老有利于城鄉社會養老保障制度的統一

歷經多年的發展， 我國已跨越溫飽和總體小康兩個階段。目前，我國社會的基本矛盾是城鄉居民之間的二元經濟社會結構的矛盾， 城鄉差距已經成為我國社會發展面臨的一大挑戰， 也是中國進一步發展生產力和促進社會進步的最大的體制性障礙。因此，加快城鄉社會養老保障的統一進程是全面建設小康社會的必然要求，也是逐步縮小城鄉社會保障差距，解決農村人口老齡化問題的重要舉措。 消除社會養老保障制度的不公平待遇是社會的發展趨勢， 利用農村社區養老是向城市社區養老服務標準靠近的有效途徑。因此，應采取積極措施，提高農村社區養老服務水平，當其發展水平與城市社區養老服務標準持平時， 城鄉社會養老保障即能取得突破性進展。

（二）農村社區養老有利于農村社會的穩定

近幾年來， 我國城鄉居民養老保險在覆蓋農村方面發展較快， 但由于推出新型農村社會養老保障制度時間較晚，因而，成效有限。隨著我國現代社會的發展，雖然社會階層結構發生了巨大變化， 但我國農民人數依舊占據總人口的半數以上， 特別是欠發達地區的農民仍然處于社會保障的邊緣。 要解決我國已經提前步入老齡化社會的養老問題， 首先要面對的就是農民的養老問題。這個問題解決得好與壞，關系到整個農村的社會穩定與否。 農村社區養老能夠解決傳統養老日益弱化的諸多問題。在我國農村多數地方仍延續著“養兒防老”的傳統觀念，但經濟社會的發展逐步改變了這一現象。 經濟快速發展對農村最直接的沖擊就是農民工群體的形成，由于農民工在城市中受生存條件的限制，無法實現將年邁的失去勞動能力的父母接到城市養老， 而失去土地依靠的農民工也沒辦法回到農村去贍養父母，導致出現大量的“空巢”老人和“留守”老人，這些人群如果不能得到很好的安置勢必會影響農村社會的穩定。農村社區養老好到可以解決這類問題，既解決了農民工的后顧之憂，又消除了農村社會穩定的隱患。

（三）農村社區養老有利于農村經濟社會的發展

改革開放以來， 我國的就業格局發生了明顯的變化， 第三產業的興起使很多閑置的農村勞動力有機會進城就業。對于農村進城務工人員來說，多數農民工仍然以回鄉養老為主， 而繼任他們在城里打工的第二代農民工無法實現以家庭對老人的贍養， 這個時候需要有個組織能夠承接這個任務， 農村社區無疑是最合適之選。在實現養老保險可以轉移的背景下，農民工不必擔心養老保險交與不交一個樣的問題， 將來的制度設計必然是全國統籌養老保險金， 在任何地方交養老保險都可以實現養老金的支取。通過政策的支持，能夠加快農村社區養老事業的發展， 將各種社會資金引進農村。農村社區養老的興起必將帶動一批產業，增加農民在本地就業的機會，增加農民的收入，最終促進農村經濟社會的發展。

二、農村社區養老存在的主要問題

（一）農村社會養老保障制度總體不完善

我國農村土地制度改革后， 以農村社區經濟為基礎的社會保障機制應運而生， 社區性的社會保障和家庭共同擔負了農民基本生活保障的職能， 并在中國經濟發展過程中發揮了重要作用。然而，大多數農民特別是欠發達地區的農民基本上仍處于社會養老保障制度的邊緣，雖然保障覆蓋面逐漸擴大，但是保障能力相對較弱。 為適應社會改革和全面建成小康社會的客觀要求， 迫切需要建立一種與市場經濟相適應的農村社會保障體系。事實上，在我國農村社會養老保障制度建設方面，政府始終是缺位的，歷史欠賬太多。其完善程度對農村社會經濟的穩定與發展水平具有很大的影響，社會養老保障制度只是近幾年在農村有所延伸，然而，醫療保險、社會救助等農村急需的險種仍極度缺乏。

近年來， 我國農村社會養老保障體系暴露出的缺點和不足，是保障的能力不足、保障的機制不健全。在農村，養老保障并沒有實行強制險，采取自愿原則，這就使得那些進城務工的農民被排除在了保障之外。有調查表明，進城務工者中有82.4%的單位不為其交納養老保險，比“城里人”（46.1%）高出很多。由此表明，進城務工者在養老保障方面的整體水平很低。

（二）農村社區養老尚處于初級階段

在思想認識上，由于政府重視不夠，農民認可度不高，很多地方的農村社區養老往往只停留在文件之中。養兒防老的觀念在我國農村根深蒂固， 家庭贍養一直是最重要的養老方式。 在以自給自足為基本特色的農業社會中，生產技術基本穩定，社會分工程度很低，“子承父業”高度概括了上下兩代人之間的密切關系。這種穩定的世代交替， 能在家庭內部自然地完成贍養老人的職能并形成相應的道德規范。以往，農村的養老模式以家庭養老為主，但隨著農民工群體的大量出現，產生了一系列新問題，比如“空巢老人”等問題仍沒有有效的解決途徑。由于農村社區經濟條件有限，農村社區養老有待推動，如果不是每個社區都能建立養老院，那么社區養老當然也就無從談起。

從農村社區來看， 農村的養老服務水平遠遠低于城市。由于受到農村經濟發展水平的限制，對政府的依賴性過強， 村民互助意識不強和對農村老年人養老的關注不夠，社會力量參與農村社區養老不足；專門為老年人提供服務的場所和基礎設施嚴重匱乏， 用于為老年人提供各種護理服務的項目和內容嚴重不足， 從事護理服務的人員素質參差不齊，因此，農村社區為老年人護理服務的數量和質量都不能滿足農村需要。

（三）農民收入偏低和政府投入不足阻礙了農村社區養老事業的發展

目前，農村經濟增長的速度遠遠低于城市，農民的收入與城市居民相比差距日益增大， 主要是因為農民的收入大多數還是來源于土地， 而老年人擁有的土地數量部分不足以維持整個家庭的開支。 很多老年人由于身體弱，無法從事農業生產勞動，依靠子女供養或出租土地度日， 除此就是依靠政府給予的各種補助和親友的饋贈等。在這種背景下，部分農民無力承擔每年都在增長的養老保險費， 而到達一定年齡又沒有養老金的保障，也就無法支付農村社區養老的費用，這就阻礙了農村社區養老事業的發展。

目前， 在農村社區建設中還存在著對養老配套設施、體制機制建設重視不夠、投入不足的問題，一些社區雖然有養老院和養老中心等規劃，但難以落實。我國農村社區養老資金以中央財政和地方財政投入為主，而由于各地方政府財政實力的非均衡， 導致了各地在農村社區養老服務資金投入上的非均衡現狀， 養老資金投入不足是困擾農村社區養老發展的一個主要障礙。在資金投入量少和人口老齡化日益嚴重的情況下，需要政府建立適度普惠型的農村社區養老服務體系。同時，城鄉之間差異巨大。在城市老年人中，有66.3%主要依靠離退休養老金生活，而在農村，依靠養老金作為主要收入來源的老年人僅為4.6%（2012年10月23日《新京報》）。財政投入相對不足，從根本上制約了社會保障的普惠。養老金尤其是新農保基礎養老金過低，很難維持老年人的正常生活。 農村社區養老配套資金和設備不足，環境不佳，致使現有的農村社區難以開展養老工作。

三、農村社區養老實現的途徑

（一）鼓勵農村社區養老，轉變農民的養老觀念

農民的養老保障制度同其他社會保障制度一樣都是由勞動和社會保障部門具體管理，是一種福利事業，屬于政府行為。從長遠來看，政府需要在農民養老保障的模式上探索新形式，現實的選擇就是農村社區養老。總結試點的經驗，應該按照水平適當、結構合理、平穩過度的原則， 指導各地方依據實際情況逐步推廣農村社區養老。

由于傳統養老觀念與現代養老環境相沖突， 導致農村老年人對養老產生擔憂心理， 在沒有完全認識到農村社區養老意義的情況下，農村老年人難以接受“養兒不養老”的現實，這就需要政府出面協調，在農村社區養老政策中，更多地推出養老扶助計劃。一方面，大力宣傳農村社區養老的優勢， 鼓勵農村老年人進入農村社區養老機構養老；另一方，面強化監管農村社區養老機構，提升農村社區養老服務水平。通過高質量的農村社區養老服務，增強農村老年人到社區養老的信心。

（二）增加政府財政投入和農民收入，為農村社區養老提供資金保障

政府應出臺與農村社區養老服務設施相關的政策，明確農村社區養老服務設施的標準，作為約束性指標，與其他公共服務設施統籌規劃建設。政府可加大投入力度，設立農村社區養老服務體系建設專項資金。政府還可通過義工服務、政府購買服務、家政服務等，構建農村社區養老服務體系， 推動農村養老由經濟保障型向服務保障型轉變。 同時要不斷拓寬農民收入的途徑，增加農民的收入，在保障農民基本生活需要的基礎上， 更大程度地滿足農民的物質和精神文化需求。同時， 應著力保障農民社會養老保險金符合國民支出平均水平，降低繳費門檻和收費標準。隨著物價的增長，養老保險金也要增長，速度要加大，要保證養老金的增長幅度高于物價增長幅度， 從而保障農民有足夠的能力支付農村社區養老院的費用。

（三）加強對農村社區養老院的監督管理，提升服務質量

農村社區養老具有獨特的優勢和條件。 由于養老對象的特殊性決定了養老模式的不同， 社區養老能夠深入了解老年人的需求，形成個性化的養老方式。就目前的農村社區養老服務標準來看， 距離優化的管理服務還有距離， 因此要加大社會保障管理機構的支持力度。在鼓勵農村社區養老的同時，要以嚴格的法律法規從源頭上防范不法事件的發生， 嚴格審查農村社區養老機構的準入資質， 特別是加強對農村社區養老機構服務質量的監管，對服務不達標的機構堅決整治，組織專門的機構培訓農村社區養老院的服務人員， 要求持證上崗，定期考核。當前，農村社區養老服務隊伍人數較少，負擔很重，應該實行科學的宏觀決策和人本化的微觀管理，進一步提高農村社區養老服務社會化水平。切實保護農村老年人的合法權益和人身安全， 讓農村社區養老事業在法制環境中健康發展。

（四）引進社會力量參與農村社區養老，探索管理新模式

為農村老年人養老提供服務已成為農村社會經濟轉型的重要任務。 社區基礎設施的改善和新的管理模式為提升農村養老服務水平提供了新的契機。 人口老齡化的加劇使得適應老年人口需求的各種消費品以及服務將不斷增加， 并由此對我國現有的產業結構提出了挑戰。因此，應該積極引入社會組織參與農村社會養老， 鼓勵慈善機構參與到農村社區養老服務中來；同時，鼓勵社區志愿者加入服務行列，政府應給予民辦養老服務組織以更多的優惠政策，通過政府購買等形式，促進農村社區養老不斷走向優化。當然，引入市場競爭帶有一定的風險，讓農民接受還需要一個過程，如何應對挑戰任重而道遠。

（五）完善社會養老保障制度，維護農民合法權益

社會養老保障制度的總體設計一定要為農村社區養老提供可靠保障。 對在家務農和進城務工人員應區別對待，針對不同對象，進行不同管理。對于生活在農村的農民依然實行新農保， 并將強制保險和自愿保險結合起來，加大農民投保力度，全面覆蓋所有農民。同時，將農民工養老保險管理模式進行改革創新。可以嘗試建立全國性的農民工養老保險公司化管理機制，由國家社保部門統籌管理， 下設養老保險管理公司進行運作，并逐步將醫療保險、失業保險等納入其中。對于返鄉的農民工， 按照國家現行的農村社會養老保障制度， 預留出對接口， 實現城鄉社會養老保障的統一管理。這就要求提高各級政府依法行政水平，調動農民參加社會保險的積極性， 提高雇傭農民工企業參保繳費的自覺性，增強農民工依法維權的意識。

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