規范行政行為 深化依法行政理念

□閆英

（中共吉林省委黨校，吉林 長春 130012）

一、依法行政的基本內涵

所謂依法行政，是指各級行政機關不得濫用行政權力，以切實保障公民的各項權利為宗旨，依照法定權限和程序的要求履行職責。一是依法行政的最終目的是嚴格規范行政權力。在我國，黨和政府的一切權力均來源于人民，因此，黨和政府工作的所有著眼點都在于切實保障我國公民的最基本權利，不違背人民的意志，為人民服務。這也是政府進行依法行政的最終本質。鑒于此，體現在依法行政上，就要求各級行政機關及其工作人員要嚴格依照法律規定的權限和程序行使行政權；建設“服務型政府”和“法治型政府”，其核心就是規范和約束行政機關的行政權力，即依法治官或依法治權。二是依法行政旨在要求行政權的取得、行政權的運作以及監督均應依法進行。按照我國行政法基本理論的要求，行政組織法是專門規范行政權的取得、承受和設定行政職權行使機構的法律；行政行為法則是嚴格規范行政職權運作規則的法律；此外，行政監督法是專門對行政機關是否依法行政，在主體、方式和程序上進行規范、監督的法律。

在依據上述這些法律行使權力時，對依法行政有著明確的要求：一是要嚴格依據法定權限行使職權；二是要嚴格依據法定的程序履行職責。凡是違背這些基本要求的行政行為，無論是失職行為還是越權行為都與依法行政的基本理念相背離，從而被否決。三是依法行政的依據具有多樣性。依法行政中所指的“法”有廣義和狹義之理解。在狹義上，這里的“法”僅指法律。但由于依法行政所涉及的領域廣泛，部門眾多，因此，一般認為，只要在不違反上位法的情況下，其他諸如行政法規、地方性法規和政府規章等均可成為依法行政之依據。

二、依法行政所應遵循的基本理念

（一）合法性理念

首先，行政權力法定。行政權力的獲得與公民個人權利的取得是有本質區別的。對公民而言，權利的獲取方式實行的是“禁止”原則，即法無明文規定便自由。有了這一原則，公民才能在法律禁止以外的最廣泛的領域內行事，從而預測自己行為的后果，享有最廣泛的自由，充分發揮積極性、創造性和主動性，進而使整個社會充滿活力。

但對行政機關而言，職權的獲取實行的則是 “授予”原則，即法無明文規定則禁止。眾所周知，在我國，行政機關的權力并不是其本身所固有的，而是由人民通過法律授予的。一般而言，行政機關的法定職權有兩種取得形式，一是由行政機關組織法所規定；二是由單行的實體法規定某一具體事項由哪一行政機關進行管轄。因此，但凡法律明文沒有授予的權力，行政機關不得為之，否則就是越權。表現在對公民的合法權益造成不利影響方面更是如此。即便是行政機關做出的有利于公民的行為，也必須在其職權范圍以內行事，否則就會被宣告為無效。

其次，權力行使法定。一般而言，行政機關行使行政權的方式要么是進行行政立法，制定相應規范；要么是依法作出具體行政行為。具體來說：第一，國家的立法活動必須前后一致，和諧統一。從法理層面來看，法律規范之間在效力上是有位階高低之分的 （除憲法外），即上位法優于下位法。只有各個層次的法律規范保持其內部的和諧一致，法制在國家層面上才能保持統一，而在國家層面上統一的基本條件之一當然也就是法制的統一。換言之，要嚴格適用“法律優先原則”。即在已有的法律明文規定的情況下，任何其他行政法規、地方性法規和規章都不得與法律相抵觸，若有抵觸的要么修改，要么廢除；凡是上一位階的法律規范已經對某一事項有了明確規定的，下一位階的法律規范便不得再與之相抵觸，若有抵觸的自然無效。另外，在“法律”沒有明文規定時，如果其他的法律規范在法定范圍內作出了規定，但只要事后法律就此事項作出確認時，其他法律規范的規定則都必須服從法律的規定。同樣，此種情形也適用于上位法和下位法之間沖突的調整。第二，行政規范的制定要依法進行。我國憲法和法律對必須由法律規定的事項已作出了原則性規定。在《立法法》中共有十項內容屬于國家專屬的立法權。此外，依據“法律保留原則”，《立法法》還對行政法規、部門規章、地方規章的立法權限作出了專門規定。凡屬憲法、法律規定只能在“法律”層面界定的事項，在法律沒有做出明確規定或授權的情形下，行政機關無權在其所制定的行政規范中作出規定。也就是說，無法律依據不得進行行政立法。因此，依法行政要求行政機關在作出具體行政行為時必須法出有據。作出具體行政行為的主體、內容、方式、程序等都要有法律依據。第三，行政行為要符合法定程序。程序是法律制度的生命形式。行政立法的程序必須依據《立法法》及其他法律、法規的規定。同樣，具體行政行為也要嚴格遵守有關法律法規對程序的規定。程序是否正當、簡便，將直接影響行政效率。程序是否公開也直接關系到黨風廉政建設。只有程序正義才是真正看得見的正義。制定統一的行政程序法，是西方當代法治國行政法治實踐中最重要的事件之一。行政程序法制化在很大程度上保證了依法行政原則的落實。程序立法已在我國引起重視。制定一部全面的行政程序法典勢在必行。［1］

（二）合理性理念

首先，適當原則。雖然我們要求法律對一切情況都作出明確、具體的規定，行政機關只要遵照執行即可，但實際情況卻要復雜得多。在很多場合下，法律不能不作出較為原則的規定，允許行政機關有一定的自由裁量權。［2］

自由裁量權為現代行政所必須，但自由裁量權的存在又產生了濫用自由裁量的可能。因此，如何使行政機關能合理地運用自由裁量權，就成為現代各國依法行政理論所關注的重大問題之一。自由裁量權在行使的過程中必須要控制在法律規定的限度內，尤其是在對公民權利作出不利決定時更是如此。因此，對于自由裁量權的行使，必須強調合理與必要，即對公民權利的限制或不利影響不能過分。如行政處罰法規定的過罰相當原則就屬此類。處罰過重，同樣會造成對公民權利的侵害。這在德國被稱為比例原則。［3］

其次，誠信原則。誠實信用原則原本是民事法律關系中的基本原則之一，但與民事法律關系不同的是，在行政法律關系中，行政機關與公民之間的權利義務是不對等的。行政機關作為有權的一方，嚴格要求相對一方遵循誠實信用原則，否則，行政機關將對其給予懲罰；但作為公民一方，當行政機關一方不遵守誠實信用原則而使自己利益受到損害時，就常處于無能為力的地位。從這一意義上說，行政法上的誠實信用原則主要是對行政機關提出的要求，因而也就更有必要將誠實信用與信賴保護相連。行政法上的誠信原則是指人們信賴行政機關，按行政機關的批準意見和決定處理自己的事務，或從事某種活動，或按行政合同履行義務；如果行政機關由于公共利益的需要，中途變更其原來的批準決定或改變合同內容，必須對公共利益和應保護的利益作比較、衡量，只有在公共利益確實超過應保護利益時才可進行變更。在變更過程中，如果使相對一方的利益受到了損害，有關機關就應該依法以信賴保護為原則，保護相對一方的合法權益，對其予以補償或賠償。從根本上說，是否遵循誠實信用、信賴保護原則，將涉及到行政機關在人民群眾中的威望與形象。目前，我們十分強調要在民事關系中遵循誠信原則，更強調行政機關遵循誠信原則，因為只有行政機關遵守了誠信原則，才有可能要求并促使公民遵守誠信原則。

（三）公平正義理念

公平正義既是社會主義的鮮明旗幟，又是社會主義和諧社會的基本特征，也是社會主義法治的價值追求。因此，在推進依法行政的過程中，要強調促進社會公平正義，推動政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義轉變。

首先是法律面前人人平等。平等是特權的天敵，是克服特權的唯一手段。政府機關中的任何組織或個人都必須遵守憲法和法律，都沒有超越憲法和法律的特權，違反憲法和法律的行為都必須受到追究。

其次是不搞特權。不以言代法、不以權壓法、不徇私枉法。即使在某些情況下行政機關及其人員在社會關系中處于優勢地位，但在法律面前也必須回到與其他人同一“起跑線”上來，與其他人一樣面對相同的對待。就此而論，在維護和促進社會公平正義方面政府具有不可替代的核心示范作用。

（四）高效理念

行政機關工作人員每天都面臨著各種各樣的繁冗的事務，因此，能否快速、迅捷地解決各種問題是當前各級行政機關面臨的嚴重考驗。如果工作效率不高、辦事拖沓，就很難保證行政管理的高效率，當然也就直接影響著民眾對于自身利益的有效保護。因此，如何提高政府機關的行政效率已經被擺在比較突出的位置；如何以最少的投入，耗費最少的資源，取得最大的行政管理效果，也已成為行政管理有別于立法、司法工作的顯著標志之一。

依法行政與提高行政效率并不矛盾，相反，提高行政效率是依法行政的應有之義。依法行政必然要求高效率，也有利于提高行政效率。因為如果能夠做到依法決策，保證法制的統一和政令暢通，執法必嚴，違法必究，就能夠促使行政管理行為符合國家和人民的要求，從而減少違法行為和不公平現象，化解社會矛盾和糾紛。

（五）權責統一理念

行政機關擁有的權力與普通公民擁有的權利的不同之處在于，公民權利是典型的私權利，對私權利的處分要相對自由，一般其行使或放棄由公民自行決定。而行政機關擁有的權力是公權力。在法律上對于公權力的處分要相對嚴格得多，不但必須要行使職權即行政作為，而且要在法律限定的范圍之內行使，也就是不得超越職權亂作為。另外，公權力是不能放棄的，即不得行政不作為，否則也是違法行政。［4］

因此，在行政機關的職權問題上，職權與職責是一致的，是一個硬幣的兩面。當然，權責一致同樣要求行政機關在行使權力時，一旦有違法或過錯，就要承擔相應的法律后果，無論是對公民造成人身損害還是財產損失，均應進行國家賠償。

（六）強化監督理念

在我國，行政權力來源于人民的授權，理應接受人民群眾的監督。因此，加強對行政機關權力行使中的合法性監督，是依法行政最重要的著眼點之一。首先，要加強對權力機關的監督。我國憲法和法律已經就權力機關對行政的監督作出了許多規定且已形成制度。其次，司法監督是最強有力的監督之一。我國的行政訴訟制度建立于1989年，在監督行政機關是否依法行政方面發揮了巨大作用。

三、規范行政行為，深化依法行政理念的幾點思考

（一）正確認識目前我國依法行政中存在的問題

要全面推進依法行政，還存在許多困難。從總體上說，我國還處在轉型時期，市場經濟尚不成熟，行政管理中舊的體制和舊的運作方式還都程度不等地存在，政府常常需要以多種身份在市場經濟中出現，等等。因此，充分實現依法行政，建立法治政府決不是一蹴而就的事情。具體而言，目前依法行政工作中存在的問題主要有：

首先，在實踐中，還有一些工作人員的法制觀念比較淡薄，對依法行政還缺乏深入、完整的理解，常常把法治看作是管理百姓的工具。

其次，從制度層面看，還有一些對依法行政有重大影響的法律尚未制定；政府職能轉變和與此相聯系的機構改革尚需進一步推進，組織機構與編制的法定化也有待完成；行政管理體制尚需進一步改革，特別是決策的民主化、科學化還需要進一步完善。

再次，阻礙依法行政的因素依然存在，包括有些政府部門從局部利益出發，不顧大局，自行其是，阻礙法律的統一實施；有令不行，有禁不止，甚至為追求局部、地方利益而違法行政，損害公民權益；不履行法定職責，有法不依，違法不糾，有些甚至成為黑惡勢力或破壞市場經濟秩序行為的保護傘，等等。

（二）提高各級領導干部的依法行政能力

隨著改革開放和社會主義市場經濟的發展，政治、經濟和社會生活的各個方面都發生了一系列深刻的變化，這些變化引起的權力和利益格局變動，必須用法律來加以規范和調整。因而依法治國、走法治國家之路也就成為我們的必然選擇。在一個法治的社會和一個法治的國家，全部的社會生活和整個的國家管理都必然納入法治的軌道，新的形勢和任務對規范行政行為都提出了新的、更高的要求。而全面推進依法行政，關鍵在于各級領導干部。

首先，各級領導干部要努力提高法治思維水平和能力。各級領導干部作為執掌黨的執政權和國家立法權、行政權、司法權等公權力的特殊群體，作為運用法治方式治國理政的執政主體，必須具有較高的法治思維水平和能力。領導干部的法治思維水平和能力是其法治意識和能力的集中體現。所謂法治思維，其實質就是各級領導干部在想問題、作決策、辦事情時，必須時刻牢記人民授權和職權法定，必須嚴格遵循法律規則和法定程序，必須切實保護人民權利和尊重保障人權，必須始終堅持法律面前人人平等，必須自覺接受監督和承擔法律責任。這就要求各級領導干部一定要帶頭遵守憲法和法律，自覺在憲法和法律的范圍內活動，切實維護國家法律的統一、尊嚴、權威，絕不允許以言代法、以權壓法、徇私枉法，努力做到越是工作重要、越是事情緊急、越是矛盾突出，越要自覺堅持依法執政、依法行政和依法辦事。

其次，各級領導干部要更加注重發揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用。經過30多年的改革開放，我國已進入改革發展穩定的關鍵時期。改革發展穩定的難度在加大，復雜性在加深，利益沖突在加劇，各種矛盾的關聯性、集聚性、突發性進一步增強，加上新興媒體的廣泛運用及其對負面新聞和社會情緒的放大效應，很容易引發矛盾沖突和局部危機。同時，人民群眾的民主法治和權利保護意識不斷增強，對公平正義和公共服務的要求越來越高，也要求各級領導干部必須深刻認識改革發展穩定新形勢對法治建設提出的新要求，在工作中嚴格規范行政行為，用法治的思維和手段化解矛盾，解決糾紛，保障社會和諧穩定。

再次，各級領導干部要堅定不移地樹立依法行政和法律至上的理念。樹立正確的法治理念是提高各級領導干部依法行政能力的內在條件，依法治國的關鍵在依法行政，法律知識的學習是具備依法行政能力的前提之一，但掌握法律知識不等于具備法制觀念，更不等于依法治國和依法行政目標的實現。因此，提高各級領導干部依法行政能力的關鍵是加強法治教育，培養其法律信仰和法治精神，樹立法律至上觀念。美國著名的政論家潘恩曾經說過，在人治國家里，國王就是法律；在法治國家里，法律便是國王。法律至上，就是指法律取代其他社會規范成為政治、經濟和社會生活的主宰，具有最高的權威和效力。它是對人們行為評判的一項重要的標準和尺度，是推進依法治國，建設社會主義法治國家的準則。一個國家、一個民族、一個社會，為了穩定和發展，為了安居樂業，需要秩序和權威，它是什么？只能是法律。歷史證明，治理國家必須堅持法律至上，在我國，就必須堅定不移地走中國特色社會主義法治道路。

［1］應松年．行政法學［M］．中國政法大學出版社，2004．

［2］應松年．行政法學新論［M］．中國方正出版社，2004．

［3］應松年．中國行政法之回顧與展望［M］．中國政法大學出版社，2006．

［4］焦利．中國行政法的傳統之根與未來之路——以法文化為視角［C］．中國法學會行政法學研究會2005年年會論文集．