微博反腐的法制化路徑初探

□ 尹少成

（中國政法大學，北京 100088）

微博作為一種新媒體正日益散發出活力。隨著微博用戶的不斷增加，這種力量達到了前所未有的高度。特別是針對當前我國公眾最為關注的官員腐敗問題，其反腐作用越來越顯著。一張照片、一段錄音或視頻，一旦被投放到浩瀚的微博海洋，其所產生的蝴蝶效應的速度、廣度和深度都是驚人的。微博反腐這種新型的反腐手段彌補了傳統反腐機制的的不足。陜西省安監局局長楊達才的“表哥門”案、廣州公安局長蔡彬“房叔門”、重慶北碚區區委書記雷政富不雅視頻事件等，無不體現出微博在反腐過程中的巨大作用。但是，在微博反腐過程中，其帶來的虛假信息、侵犯隱私、極端化和非理性傾向、缺乏規則等一系列的問題也日益突出。因此，在法治已成共識的背景下，探討微博反腐的法制化路徑顯得極為迫切，通過法律手段，將微博反腐活動在法治的框架下進行，無論是對微博反腐的進一步深入開展，還是對公民合法權利的維護，都有著至關重要的作用。

一、微博反腐的興起及其發展趨勢

微博，即微博客的簡稱，最早起源于美國的Twitter。2007年中國第一家帶有微博色彩的飯否網開張，2009年，微博這個全新的名詞成為全世界最流行的詞匯。2010年，國內微博如雨后春筍般迅速發展，四大門戶網站均開通微博，微博在一些重大的新聞事件中體現了強大的傳播力量，如菲律賓人質事件、玉樹地震、犀利哥、谷歌退出中國等等。因此，2010年被媒體稱為“微博元年”。［1］

2011年以來，微博進入快速發展階段，用戶急劇增加，活躍度不斷提高。根據中國互聯網絡信息中心（CNNIC）發布的第31次《中國互聯網絡發展狀況統計報告》顯示，截至2012年12月底，我國微博用戶規模為3.09億，較2011年底增長了5873萬，網民中的微博用戶比例達到54.7%。手機微博用戶規模2.02億，占所有微博用戶的65.6%，接近總體人數的2／3。［2］微博在一系列重大社會事件中發揮了巨大的傳播作用，而反腐敗領域無疑是一個既敏感又讓微博用戶興奮的話題。教育局局長“調情門”、衛生局局長“開房門”、局長夫人“舉報門”、安監局局長楊達才“表哥門”、區委書記雷政富的視頻錄像等事件的曝光，引起了社會的廣泛關注，最終以紀檢機關介入，相關當事人落馬而告終。其中有兩個案件尤其值得關注：一是陜西省安監局局長楊達才案。［3］另一個是重慶市北碚區區委書記雷政富案。［4］兩案中的當事人都是廳局級官員，可謂位高權重。在楊達才案中，事先并無證據表明其存在貪污受賄行為，起因僅僅是其在不適當的場合發出了微笑，進而遭到網友的人肉搜索。整個事件，微博無疑發揮了至關重要的作用，其直接、便利、高效的傳播特點，可謂功不可沒。雷政富案從理論上看，雖然不雅視頻作為重磅材料足以摧毀任何級別官員，但事實上，不雅視頻已經存在5年之久。據消息稱，期間也有人向重慶市委進行過舉報，相關領導也收到舉報，結果卻是不了了之。這充分說明現行反腐機制尚未沿著法治的軌道前行，其中的人治因素仍相當嚴重。而微博作為一種新型的反腐手段，一旦將有效證據投入浩瀚的微博場域，就會形成不可阻擋之勢。隨著微博反腐取得一定的成效，加之社會公眾對腐敗問題的痛恨，社會公眾將會越來越多地依靠微博來揭發腐敗問題。

二、微博反腐法制化的必要性

就具體個案而言，微博反腐確實彌補了其他反腐機制所存在的弊端，獲得了較好的實際效果。但必須看到，這僅僅是微博反腐積極的一面。微博中也不乏謠言和利用微博打擊報復等行為，因而應通過法律手段予以規范。其必要性表現在：

⒈充分發揮微博反腐作用的需要。目前，微博反腐雖然在個案中取得了較好的社會效果，經過廣大微博用戶的共同努力，一些隱藏多年的腐敗分子終于受到了應有的懲處。但是，這種微博反腐還僅僅停留在爆料的范疇，因而其個案的成功必須依賴被舉報人的情況、爆料素材、受關注度以及特定的時間點等多種因素的影響，才能取得成功。尚未與紀檢等國家公權力機關形成聯動機制，諸多成功案例亦是輿論倒逼司法的結果，甚至有的案例雖引起社會廣泛關注但仍不了了之。①如周文彬微博自首案。該案雖然引起了社會的廣泛關注，相關紀檢部門亦已介入，聲稱調查結果將很快公布，然而至今無下文。參見：“微博自首官員”開始上班，調查結果將很快公布［EB／OL］.搜狐新聞：http： ／／news.sohu.com，2013－03－11.因此，如果想進步發揮微博反腐的作用，讓微博反腐不至于孤軍奮戰，有必要建立一套微博反腐與紀檢部門的制度反腐聯動機制。即從制度層面設計一套微博爆料與紀檢部門介入的聯動機制，并通過微博的方式將這種反腐過程隨時公布，實現信息公開透明。微博反腐與紀檢部門反腐的互相配合，將會促進反腐工作的進一步深入開展。

⒉彌補微博反腐不足的需要。如前所述，微博反腐雖然彌補了現行反腐機制所存在的弊端，但也存在不足之處。先后發生的“金庸被去世”、“搶鹽風波”、“張國榮復活”等微博謠言的不斷上演，充分說明微博作為自媒體，其消息在可靠性和真實性方面尚存不足之處。因此，需要對微博反腐進行一定程度的規范，而法制無疑是最佳的選擇。通過法律手段，可以對實踐中故意傳播反腐謠言、利用所謂的反腐謠言打擊報復競爭對手，以實現自己的不正當利益的行為，進行相應的民事的、行政的甚至刑事的懲罰，凈化微博網絡環境。也只有通過肅清微博中的虛假信息，才能保證微博反腐信息的真實可靠性，提升微博反腐的公信力，彌補微博反腐所存在的不足。

⒊當前依法治國的必然要求。在依法治國、建設社會主義法治國家的背景下，法律已成為社會治理的重要手段。通過建立一套公平、公正、公開的法律制度，將與互聯網相關的活動置于法治的框架下，已經成為現代國家和社會治理的最佳選擇。對微博反腐存在的問題，仍然離不開法治的路徑。我們需要對微博反腐過程中的行為、程序、責任、救濟等方面進行明確的規定，針對微博反腐中的違法行為，明確規定相應的處罰程序及責任大小。同時，對于當事人不服處罰結果的，應當提供有效的法律救濟并堅持司法最終原則。這樣，一方面，可以對微博中違法行為進行有效的懲處；另一方面，可以有效引導微博用戶自覺依法進行微博活動。從而讓微博在一個有序的環境中正常運轉，使微博反腐活動得以有效開展。

三、微博反腐法制化的現狀

就立法而言，我國尚未針對微博活動進行單獨立法，相關立法通常體現在網絡法制中。因此，考察我國微博立法應從網絡法律體系入手。通過考察不難發現，我國目前已經初步建立起一套具有中國特色的網絡法律體系。形成了以憲法為基礎，以法律、法規、規章為核心，以司法解釋等其他規范性文件為補充的網絡法律體系。

1.憲法層面。我國《憲法》第2條規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務”。第35條規定：“中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結社、游行、示威的自由”。第41條規定：“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害”。第51條規定：“中華人民共和國公民在行使自由和權利的時候，不得損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權利。”從上述規定可以看出，公民有對國家工作人員提出批評和檢舉的權利與自由，微博僅僅是提供了一種現代傳媒下的新途徑，公民有權通過微博爆料官員腐敗問題的這種行為應有一定的限度。可以說，這是微博反腐的憲法依據。

2.法律層面。第九屆全國人民代表大會常務委員會第十九次會議通過的《關于維護互聯網安全的決定》（以下簡稱《決定》）規定，對利用互聯網造謠、誹謗或者發表、傳播其他有害信息構成犯罪的，依照刑法規定追究刑事責任；《侵權責任法》第36條規定，網絡用戶、網絡服務提供者利用網絡侵害他人民事權益的，應當承擔侵權責任。我國《刑法》第246條規定了誹謗罪。這都是國家從法律層面對互聯網活動中相關行為的民事和刑事責任的認定，這些法律規定在微博活動中無疑也是可以適用的。

3.行政法規與部門規章層面。國務院針對網絡服務頒布過一些行政法規，如 《互聯網信息服務管理辦法》規定，互聯網信息服務者不得制作、發布、傳播侮辱或者誹謗他人，侵害他人合法權益的內容信息。部門規章如公安部的 《計算機信息網絡國際聯網安全保護管理辦法》、文化部的《互聯網文化管理暫行規定》、信息主管部門的《互聯網出版管理暫行規定》等。這些關于互聯網管理的法規和規章同樣適用于微博反腐行為。

4.地方性法規、規章和其他規范性文件層面。地方性法規有《吉林市網絡新聞監督管理條例》；地方政府規章有 《貴陽市計算機信息網絡安全保護管理條例》、《北京市公共服務網絡與信息系統安全管理規定》；其他規范性文件有株洲市 《關于建立網絡反腐倡廉工作機制的暫行辦法》。這些關于網絡管理方面的法律規范，有的直接涉及網絡反腐，有的間接涉及網絡反腐，但無論如何，都對微博反腐具有一定的規范作用。

從上述法律規定來看，我國對網絡反腐以及相關方面雖確立了一些基本的法律規范，但明顯存在不夠系統且雜亂無章的問題，通常是雜糅在相關的網絡管理法律法規中，可操作性差。至于微博反腐，目前更是缺乏有針對性的專門立法，許多內容都只能參考和借鑒網絡反腐的相關立法。正是由于網絡反腐立法本身的零散而不系統，從而導致了微博反腐立法更顯單薄乏力。

四、微博反腐法制化存在的問題

⒈立法缺乏系統性和協調性。從形式上看，我國微博反腐立法雖然存在上至憲法法律、中至法規規章、下至司法解釋及其他規范性文件，但是這些不同層級的立法明顯缺乏系統性，且上下級法律規范之間也不協調。突出表現在因上位法的滯后，嚴重制約了下位法的制訂，并且不能滿足社會實踐的需求。我國目前尚無一部獨立的網絡反腐立法，更遑論獨立的微博反腐立法。株洲市的 《關于建立網絡反腐倡廉工作機制的暫行辦法》作為我國首個網絡反腐文件，希望利用網絡平臺聽取公眾對黨風廉政建設和反腐工作的意見與建議，接受、處理和反饋公眾對腐敗問題的舉報，并建立相應的機制。該網絡反腐文件在一定程度上符合網絡反腐工作的需要。

⒉立法理念不足，管制性色彩過濃。從現有的網絡反腐立法來看，其在立法理念上具有明顯的管制性色彩，以《決定》為例，其通篇都是規定哪些行為可能構成犯罪，可以追究刑事責任；又如國務院作出的《互聯網信息服務管理辦法》同樣也是著重從許可、備案、行為規范、法律責任等方面對網絡行為進行管制。這種立法理念導致現行立法主要立足于對網民的網上言論或活動進行監督和管制，缺乏引導性、激勵性和權利保護導向性的規定。［5］就微博反腐而言，這種立法理念明顯不利于引導微博用戶正確使用微博這一新型手段參與反腐工作，過多的管制性規定反而進一步激發了微博用戶的反腐“熱情”，但是這種背景下的反腐“熱情”無疑具有很大程度的不理性成分。隨著微博反腐的不理性因素的增加，微博反腐將會出現虛假信息泛濫的現象。因此，當前微博反腐在立法理念上的不足、管制性色彩過濃的問題是微博反腐所面臨的較為深層次的問題，急需加以解決。

⒊程序性制度缺失，可操作性差。微博反腐雖然僅僅是依靠微博這一自媒體，通過廣大微博用戶參與，形成一種強大的輿論壓力，從而讓腐敗問題難以藏身。但是，微博反腐在本質上仍停留在腐敗爆料階段，如果沒有一套可靠的配套機制并設置規范的運行程序，這種反腐爆料能否真正啟動相關反腐機制仍存疑問。然而，當前我國無論是立法還是實踐都尚未形成有效的微博反腐機制。而針對微博上出現的有較充分證據表明的腐敗問題，并沒有一個規范程序啟動相關反腐機制。這種程序性制度的缺失，無疑降低了微博反腐的可操作性，致使微博反腐缺乏相應的制度上和程序上的保障。這是微博反腐在具體制度和程序設計上存在的問題。

五、微博反腐法制化的路徑分析

如前所述，在依法治國、建設社會主義法治國家的背景下，一切行為都應當在法治的框架下運行。微博及其伴隨的反腐活動亦不例外。但是，由于具體國情、歷史傳統的不同，各國在互聯網內容的管理模式上表現出不同的特點。大致可以劃分為三種：⑴政府主導的管理模式。以德國、新加坡為代表；⑵政府指導下的行業自律模式。以英國為代表；⑶行業主導模式。以美國為代表。［6］我國作為傳統的大陸法系國家，政府在社會治理中長期發揮著非常重要的作用，因而以德國為代表的政府主導模式更符合我國國情。基于上述認識，筆者認為，要實現我國微博反腐的法制化，至少應當注意以下幾個方面的問題。

1.加強微博反腐的立法建設。2010年底，中國特色社會主義法律體系正式形成，這在我國法制史上具有里程碑的意義。但是，中國特色社會主義法律體系的形成并不意味著我國立法已經至善至美，因為在部分領域仍然存在立法不足的問題。微博反腐作為一個新興事物也存在這一狀況。鑒于微博反腐是網絡反腐的一種新興手段，而網絡反腐在立法上存在較大的不足，故建立獨立的微博反腐法律體系難度較大，且不符合當前立法的現實。筆者認為，可以建立一套以網絡反腐法律、行政法規為基礎，以部門規章和地方性法規、規章為核心，以微博反腐的其他規范性文件為補充的微博反腐法律體系。

首先，從法律和行政法規層面，應制定《網絡信息法》及其管理條例。將《網絡信息法》作為規范互聯網相關行為的基本法，對互聯網背景下主體行為的范圍、責任、救濟及其程序等問題進行規范。同時，在基本法律的基礎上，可以由國務院根據《網絡信息法》的立法精神及宗旨制定《網絡信息法實施細則》，對《網絡信息法》相關內容進行細化，增強立法的可操作性。作為互聯網管理方面的基本法，該法可以不對微博反腐甚至網絡反腐進行明確規定，只需對相關互聯網中的行為進行界定和規范。

其次，在部門規章和地方性法規、規章層面，可以對網絡反腐或微博反腐做出具體規定。具體而言，可以通過部門規章的形式在網絡反腐方面進行專門立法，對網絡反腐的性質、方式、范圍、程序、責任、救濟等方面的內容進行詳細規定。同時，地方性法規、規章則可以在部門規章關于網絡反腐規定的基礎上，制定符合本省（市）實際情況的微博反腐地方性法規或者規章，專門針對目前微博反腐廣泛存在、極為混亂的問題，建立一套有效的促進和規范微博反腐的法律制度。

最后，在上述法律、法規、規章具體實施過程中，其他行政機關也可以在其職權范圍內制定微博反腐的其他規范性文件，以進一步提高立法的可操作性。但是這些規范性文件必須在法律、法規及規章的范圍內進行，不得同上位法相抵觸，否則無效。

2.建立微博反腐的政府應對機制。所謂微博反腐，簡而言之，就是廣大微博用戶通過微博對各種腐敗行為進行的揭露、曝光、追查等活動。因而有人認為“微博的主要功能還是提供線索，然后由專職部門調查取證。”①云南省人民檢察院宣傳處長趙安金持該觀點，據騰訊消息，在騰訊十大檢察系統機構微博排行榜中，云南省人民檢察院官方微博位居榜首，負責該微博運營的宣傳處長的觀點具有較強的代表性。參見：聚焦微博反腐［J］.共產黨員，2013，（01）.應該說，這種觀點具有較強的代表性，比較符合我國當前的實際。但是，這種對微博反腐的定位，要求政府必須建立一套完善的應對機制。

首先，中央及地方各級部門必須構建微博反腐的對接機構。在中央層面，各部委應當主動開啟官方微博，由專人關注微博反腐相關信息；在地方，應當構建省、市（地）、縣三級政府部門微博體系。同時，相關部門還必須針對微博反腐工作制定相應的規則，以實現政府應對微博反腐工作的制度化。即當微博上出現關于官員腐敗的信息時，作為政府官方微博必須及時發現并進行甄別，同時開啟相關的處理程序。

其次，加強政府應對微博反腐工作的宣傳。通過各種途徑讓公眾知曉如何將微博反腐與政府反腐機制銜接起來。鼓勵公眾善于借助微博手段，注重與政府應對機制的銜接。在發布相關反腐信息時，主動與政府部門的專門反腐機構進行溝通交流，以促使微博反腐政府應對機制得以及時開啟。

最后，增加政府應對微博反腐工作的透明度。微博作為一個公開的自媒體平臺，政府在運用微博反腐這一新的反腐手段時，必須充分利用其優勢。相關部門在得到微博反腐信息后，應當及時公布微博反腐工作的進展情況，一方面，可以防止暗箱操作，打消公眾疑慮；另一方面，可以有效提高政府反腐部門的公信力，通過及時公開微博反腐信息的調查情況，讓公眾感受到政府對微博反腐的重視程度及其處理問題的公正立場。毫無疑問，公開、透明是微博反腐工作有效開展的重要保障。

3.完善微博反腐處理中的正當程序。從制度上考察，正當程序原則起源于英國法中的“自然正義”，發達于美國法所繼承的“正當法律程序”。［7］我國自上世紀90年代初季衛東教授提出法律程序的論題后，法律程序已經成為當前學術研究和法制建設的焦點問題。［8］在我國微博反腐過程中同樣需要注重正當程序。正當程序原則主要是對行政機關提出的。如前所述，為有效應對微博反腐實踐中廣泛存在的問題，政府有關部門有必要建立一套合理的應對機制。正當程序則是要求這套應對機制需按照正當程序的原則運行，堅持公平、公正、公開的原則，符合自己不做自己的法官、說明理由、聽取陳述和申辯的要求。①正當程序原則有廣義和狹義之分，狹義上相當于英國行政法上的“自然正義”和美國行政法中“正當法律程序”的原則，廣義上還應當包括公正、公開、公平原則。參見：姜明安.行政法與行政訴訟法（第五版）［M］.北京大學出版社、高等教育出版社，2011：75.在本文，筆者傾向于從廣義上來理解正當程序的內涵。具體而言：

首先，堅持回避原則，保障調查的公平、公正。當事人遭微博舉報后，可以由本部門首先了解情況，一旦有證據初步證明其可能存在問題，應立即由上級機關進行調查，禁止被舉報人同級政府部門調查案件。由于被舉報人通常為行政機關的領導甚至是一把手，在本級政府各部門都擁有較大的影響力，為保障調查的公平公正，由上級部門介入調查較符合正當程序的要求，避免自己做自己的法官，影響調查結果的公信力。

其次，注重說明理由并聽取陳述和申辯。在調查過程中，調查人員應當充分聽取舉報人和被舉報人的意見，即使對存在誣陷等不法行為的舉報人，需要對其進行相應處罰的，同樣需要充分聽取其意見，允許當事人申辯。此外，調查結束后，無論作出何種調查結果，都應當充分說明理由，以讓當事人及社會公眾信服。

最后，加強信息公開，堅持公開原則。這是對整個調查過程的要求。行政機關在接到微博舉報后，在調查過程中應當及時公布調查的進展情況，保障公眾的知情權。只有堅持調查全過程的公開，才能有效保障結果的公平、公正。

4.推進微博反腐司法建設。微博反腐司法建設旨在引導和規范微博用戶的微博反腐行為，促使其理性和有序地發表言論或發布信息，避免網絡暴力的出現。主要包括兩個方面的內容：首先，對于違反相關法律法規的規定，故意發布虛假微博反腐信息的，依法應承擔相應的民事的、行政的和刑事的法律責任；其次，對因實施違法行為而承擔法律責任的當事人，應賦予其充分的救濟手段。需要特別注意的是，對于微博網站大量存在的刪帖、禁言甚至銷號行為，應當賦予微博用戶相應的救濟途徑。一是在刪帖、禁言或銷號前，應告知微博用戶，說明理由，并聽取當事人的陳述與申辯；二是微博用戶不服的，可以向微博網站內容的復議機構進行復議；三是對復議結果仍然不服的，應允許提起訴訟。這里的訴訟定性為行政訴訟較為合適，因為微博網站對微博用戶的管理實質上是基于法律授權實施的行為，具有行政權性質，故微博用戶可以直接以微博網站為被告提起行政訴訟。只有既建立對違法行為的司法懲戒程序，又建立相應的救濟途徑，才能實現對違法行為的懲戒和對合法性行為的保護，最終實現對微博反腐行為的引導和規范。

微博作為一種新型的自媒體，在當前社會轉型期正發揮著越來越重要的作用。微博反腐作為一種新型的反腐手段，具有自身的獨特優勢，但同時也具有本身的局限性與弊端。只有通過法制手段，從立法、程序、司法等方面構建一條微博反腐的法制化路徑，才能發揮功效并限制其弊端。

［1］杜惠清.2010，微博元年［J］.國際公關，2011，（02）.

［2］中國互聯網 絡發展狀 況 統計報告 ［EB／OL］.http：／／www.cnic.cn，2013－03－10.

［3］楊達才：一笑誤前程［EB／OL］http：／／news.cn.yahoo.com，2013－03－10.

［4］雷書記的“雷人”視頻！［DB／OL］.中央電視臺，2012－11－23日《新聞1＋1》.

［5］惠保德.網絡反腐法制化探析［J］.新鄉學院學報（社會科學版），2012，（03）.

［6］李春華，萬其剛.國外網絡信息立法情況綜述［J］.中國人大，2012，（20）.

［7］周佑勇.行政法的正當程序原則［J］.中國社會科學，2004，（04）.

［8］季衛東.法律程序的意義［J］.中國社會科學，1993，（01）.