土地流轉與家庭農場的關系探討※——以遼寧為例

陳明鶴

（中共遼寧省委黨校，遼寧 沈陽 110004）

一、土地流轉與家庭農場的關系分析

2013年中央一號文件提出要發展以家庭農場、專業大戶和農民專業合作社為代表的新型農業生產經營主體，秉承十年來中央一號文件的精神，強農、富農，讓廣大農民群眾分享社會經濟發展的成果。家庭農場是指以家庭成員為主要勞動力，從事農業規模化、集約化、商品化生產經營，并以農業收入為家庭主要收入來源的新型農業經營主體。

（一）規模化經營是家庭農場的發展基礎

家庭農場作為現代化農業發展的新型生產經營主體，一個最顯著特征就是規模性經營，以規模性生產經營實現家庭農場較強的盈利性。這個特征不僅來源于家庭農場的定義，同時也是世界許多家庭農場發展成熟的國家家庭農場的普遍特征。

以美國為例，美國農業發達，農業人口僅占總人口的不足2%，但農業生產力驚人，不僅能夠完全滿足3億美國人的糧食需求，而且能夠出口創匯，美國是全球谷物出口大國，2011年美國玉米出口量占全球總交易量的39%，2013年6月13日聯合國糧農組織發表世界糧食前景報告，報告中指出2013-2014年度，因為美國小麥和玉米產量的增加，全球谷物產量將升至紀錄高位。美國這樣高產的農業主要依賴家庭農場，截至2010年，全美有約220萬個農場，這220萬個農場主平均生產經營面積為2400畝，220萬個農場共有350多萬個勞動力，平均每個農場有1.6個勞動力。因為科技的發展，在美國生產2500公斤玉米只需要花費不到2小時的人工，兩三個勞動力一年就能生產上千噸的玉米，一個農民的產糧量能夠滿足155個人生存所需的糧食。根據美國農業部的統計，在全美所有農場中，有98%是家庭農場。那么計算一下，構成美國農業生產支柱的220萬戶農場中有約215萬個家庭農場，這些家庭農場的經營面積、勞動力構成以及產能都符合上面提到的農場平均值。美國的農場主很多都是富人，即便在國家經濟形勢惡化的情況下，農業發展卻是蒸蒸日上，特別是從2010年到2011年這兩年間，農業逆勢而上，2011年農業收入達到了250億美元，農場主收入也以驚人的速度增長，2010年收入超百萬的農場中家庭農場占到近九成。和美國情況相同的，還有美國的鄰國、領土面積世界排名第二位的加拿大，以及領土面積世界排名第六位的澳大利亞，這些國家的家庭農場都規模大、現代化機械經營程度高、具備相當強的盈利性。

美國、加拿大和澳大利亞是大規模家庭農場的代表，源于這些國家地廣人稀的國土狀況。以德國和法國為代表的歐洲國家，它們的家庭農場發展也十分成熟，但家庭農場的規模相比美國等國家要小，以德國為例，德國家庭農場占國內全部農場的90%以上，構成了德國農業的基礎。全國約有家庭農場35萬個，其中，生產經營面積在1500畝以上的大型家庭農場約占總數的8%，有近3萬個；經營面積在450-1500畝之間的中型家庭農場約占總數的30%，有10.4萬個；經營面積在30-450畝之間的小型家庭農場約占總數的62%，有近22萬個。從數據可以看出，德國的家庭農場是以中、小型規模的農場為主。德國的農場情況代表了歐洲家庭農場發展的主要模式。世界上第三種成熟的家庭農場模式是以韓國和日本為代表的小型家庭農場模式，這兩個國家的人地比例就是典型的“人多地少”，基本國情決定了他們家庭農場的規模，這兩個國家農場的經營規模底線是15畝。盡管家庭農場的經營規模不大，但是通過高科技化和機械化以及政府對其的各項補貼保證了日本和韓國家庭農場主可以獲得極高的收入。

（二）土地流轉與家庭農場的關系

上述發達國家以家庭農場發展推動農業現代化的成功實踐證明，建立在人地比例國情基礎上的適度規模經營，是現代農業發展的必經之路。家庭農場要實現富裕農民的目標，必須首先實現適度規模化經營。2013年中央一號文件提出，鼓勵和支持農民的承包土地向家庭農場等經營主體流轉，以發展適度的農業規模經營。在我國實現農業規模化經營的方式就是土地流轉，即指擁有土地承包經營權的農戶將土地經營權轉讓給其他農戶或經濟組織，自己保留土地承包權。

1.土地流轉的歷史發展進程

我國農村土地流轉開始于1984年后，家庭聯產承包責任制產生的歷史背景就是當時我國存在嚴重的糧食問題。從解放戰爭時期開始的土地改革，在1953年春完成，極大的調動了農民的生產積極性，但好景不長，到農業合作化時期農民逐步失去了自己的土地，發展到人民公社階段農民的生產積極性已經受到了極大的傷害，再加上當時中國特殊的歷史時期，導致1959-1961年這三年成為新中國成立后我國農業生產減產最嚴重的三年，緊接著的文化大革命更是嚴重影響了農業生產，糧食問題十分嚴峻。在這種情況下，1978年安徽省鳳陽縣小崗村開創的家庭聯產承包責任制使小崗村在當年就實現了糧食大豐收，比上一年糧食增長了近4倍。1978年到1985年這幾年間，我國糧食增幅達到新中國成立以來的最高峰，到1984年我國糧食問題基本得到解決。

當農民不必為吃飯發愁時就能夠從土地上解放出來，我國開始出現現代意義的農民工群體，這就導致了一個問題，即，誰來承包土地。面對這種情況，1984年1號文件中提出：鼓勵土地逐步向種田能手集中。社員不包或少包的土地可以由集體統一安排，或者經集體同意后由社員轉包。1986年中央一號文件再次提出：面對農民向非農產業轉移這種情況，鼓勵耕地向種田能手集中，以發展適度規模的種植專業戶。此時，盡管在民間出現了土地流轉，但是因為沒有正式的規定，這時的流轉還是自發的而且規模很小。隨著經濟發展對農業的影響以及農業自身發展的需求，中央加快了對土地流轉的完善。1993年中共中央、國務院發布了關于農業和農村經濟發展的若干政策措施，規定：在堅持土地集體所有制性質不變以及不改變土地用途的前提下，經發包方同意，允許土地使用權依法有償轉讓。農民轉向非農產業并且能取得穩定收入的，在農民自愿的前提下，可以通過土地流轉的方式實行適度的規模經營。2001年中發18號文件，對農戶承包地使用權流轉工作作出了明確的規定和要求。2003年3月1日起實施的《中華人民共和國土地承包法》中明確規定了在平等協商、自愿、有償的原則下進行土地承包經營權流轉，規定了流轉方式、發包方和承包方的權利及義務以及承包合同的制訂等方面。2005年3月1日起實施的《農村土地承包經營權流轉管理辦法》進一步細化了土地流轉各項規定在實際中的運作方式。2008年黨的十七屆三中全會通過了《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》簡稱《決定》，對已有政策進行完善，規定現有土地承包關系保持穩定并長久不變，強調流轉原則是依法、自愿、有償，流轉后的土地不得改變其集體所有制制度，不得改變土地用途，不得損害農民土地承包權益。指導建立土地承包權流轉市場，更為重要的是規定逐步建立建設用地市場，使農村集體建設用地可以與國有土地享有同等的權益。據統計，2006年全國土地流轉面積為0.555億畝，占全國承包經營土地面積的4.57%；到2007年流轉面積為0.6372 億畝，占比為 5.2%；到 2008 年這兩個數字是 1.06億畝和占 8.7%；2009年這兩個數字變成了超過 1.5億畝和超過 12%；2010年這兩個數字是1.867 億 畝 和 14.7% ；2011 年 變 為 2.28 億 畝 和17.8%。從筆者計算總結的數據能夠看出，近幾年，我國的土地流轉進程隨著經濟的發展和各項土地流轉相關政策的完善有著高速的發展。

2.土地流轉對家庭農場的決定性作用分析

梳理了土地流轉的歷史進程能夠發現，政府在對土地流轉的原則、方式等方面進行規定的同時都會提出，可以因地制宜地發展適度規模經營。土地流轉使土地能夠集中，這種集中一方面解決了農業現代化發展的用地需求，另一方面解決了工業化、城鎮化發展過程中引起的農業生產問題。

在土地勞作的農民主要收入完全依賴于農業生產，盡管科學技術提高了土地的單位產出效率，但是這種提高不是無止境的，到一定程度后，必須通過耕種面積的擴大來實現農民收入的提高。我國提倡集約化農業，以土地生產率和勞動生產率的提高來實現單位耕種面積農產品的增收，其中重要的一條就是要實現機械化作業，機械化作業發揮功能的必要條件就是土地規模化經營。因此，要實現農業現代化，實現以現代農業來強農、富農的目標，就必須滿足農業發展對土地的規模性需求。家庭農場是農業現代化實現的一個重要途徑，家庭農場必須具備規模性，因此，從家庭農場發展的土地因素角度出發，土地流轉是家庭農場發展的重要決定因素。

從上個世紀80年代開始，隨著改革開放的不斷深化和經濟的發展，我國出現了農村勞動力外流現象。務農勞動力外流，支持了我國快速發展的工業化和城鎮化。大量農民通過外出打工來補貼家庭收入，成為了兼業農民，大量兼業農民形成了具有中國特色的一個新生事物，即農民工，大量農民工從事非農產業的生產，獲取工資性收入，使工資性收入占農民總收入的比重逐年上升，很大程度上改善了農民原來的生活水平，截至2011年，我國已經有2.5億農民工。這些農民工滿足了改革開放以來我國工業化、城鎮化發展所需的大量廉價勞動力，形成了發展紅利。盡管勞動力外流最開始源于糧食問題的解決，但是隨著勞動力大量的持續外流，引發了農業生產的一系列問題，正如2013年中央一號文件中提到的，農村勞動力大量外流引發了農戶兼業化、村莊空心化和人口老齡化問題的暴發，威脅了國家糧食安全和重要農產品供給。這些問題的根本都在于：誰來種地?大量適齡勞動力不再務農，只剩下老年勞動力，接受科學技術能力較差，不能經營規模化生產，更嚴重的是無人種地導致的土地荒蕪。這個問題的解決在實踐中已經有了成功的案例，上海市松江區為了解決上述農業生產問題，以土地流轉促進家庭農場發展，到2011年底，全區99.4%的土地進行了流轉，一方面解決了無人種地的難題，另一方面支持了家庭農場的發展，富裕了農民。當地家庭農場主很多戶年收入都超過20萬元，遠超一般城市白領。可以說，沒有土地流轉，想要實現以家庭農場來強農、富農的目標是不可能的，也只有土地流轉才能推動家庭農場的規模化發展。

二、遼寧省家庭農場發展現狀

2013年中央一號文件發布后，家庭農場成為大眾關注的熱點。盡管家庭農場是首次在中央文件中出現，但實際上，家庭農場在我國已經粗具規模，根據農業部相關數據統計，2007年以來，我國已經有家庭農場6670多個，主要集中在上海市松江區、浙江省寧波市以及吉林省延邊朝鮮族自治州。其中，上海市松江區的家庭農場以其成功的經驗被譽為“松江模式”，在中央提出發展家庭農場后，成為各地學習的典型。“松江模式”創建于2007年，經過幾年的發展，在實踐中逐步完善，摸索出一系列實踐方法：結合當地農業機械化水平和農戶家庭的生產經營能力，規定了適宜發展的家庭農場規模，提供了以糧食生產扶持補貼為代表的一系列扶持政策以及配套服務，同時以培訓的方式提高家庭農場農戶的生產經營水平和素質。松江區農委還出臺了《關于進一步鞏固家庭農場發展的指導意見》，規定了發展家庭農場的五個基本原則，即家庭農場涉及的土地流轉自愿、有償原則；家庭農場生產經營依靠家庭成員原則；家庭農場適度規模經營原則；土地流轉費用合理適度原則以及經營者準入擇優原則。不僅對家庭農場經營者的準入、退出條件和申報程度作了具體規定，同時對經營期滿的家庭農場經營者如何在新一輪選拔中行使優先延續經營權制定了限制條件。

在遼寧省，家庭農場是一個純粹的新生事物，尚屬于發展的探索階段。家庭農場在遼寧省的發展是在2013年中央一號文件發布家庭農場的信息以后，2013年3月1日，遼寧省首個家庭農場在盤錦市大洼縣注冊，農場主是大洼縣西安鎮的種糧大戶朱寶振，僅僅半個月后到3月15日，大洼縣已經登記注冊了110家“家庭農場”；3月11日，遼寧省首批家庭農場共五家在沈陽市法庫縣注冊。朱寶振的家庭農場規模達到1054畝，而法庫縣的陳建祥等五位家庭農場主的農場規模都在500畝以上。這六家家庭農場，只有一家主要從事花卉生產，其他五家均是生產糧食作物。大洼縣和法庫縣家庭農場的成立都基于兩個條件的成熟：首先，具備較高的農業現代化程度。大洼縣是“全國糧食高產創建示范區”，糧食作物生產面積大，種糧大戶多，農業生產機械化程度較高；法庫縣通過加大對農業發展的支持力度，經過多年發展已經形成了較為完善的現代化農業機械生產體系。同時，當地政府一方面推進農民參與到工業化、城鎮化的發展過程中，一方面對農村剩余勞動力進行農業生產經營技能培訓，使他們能夠適應現代化農業生產的要求。其次是中央和地方政府的政策扶持。遼寧省首個和首批家庭農場的注冊成立都是在黨中央明確提出要發展家庭農場以后，在中央的指導下確定了家庭農場作為農業現代化發展的工作重點。而且因為我國尚沒有出臺官方的家庭農場認定標準和相關資金、土地、技術等扶持政策，大洼縣和法庫縣都是因地制宜，制定當地家庭農場發展的各項標準。朱寶振在得知中央鼓勵發展家庭農場的消息后，到大洼縣工商部門申請注冊家庭農場，當時，工作人員對家庭農場這一新鮮事物的認證標準和實施方式都沒有概念，在接到申請后以上海等地的試點經驗為借鑒結合當地具體情況為朱寶振辦理了家庭農場的營業執照。大洼縣為了推進當地家庭農場的發展制訂了《關于引導和鼓勵創辦現代家庭農場的實施意見》，對家庭農場的認定標準、生產規模以及相關的法律保障、資金扶持、金融信貸支持、項目扶持、免費培訓和示范現代家庭農場獎勵等政策作出了具體規定。

三、遼寧省土地流轉的現狀及問題

（一）遼寧省土地流轉現狀

我省土地流轉起始時間與全國土地流轉起始時間一致，最高潮出現在20世紀80年代的沈陽市郊，流轉方式是土地入股。我省土地流轉與全國土地流轉趨勢一樣，隨著經濟的發展，土地流轉的規模逐年加大，流轉程序逐步完善。2006年，全省土地流轉面積為98.4萬畝，占家庭承包經營耕地總面積的近2%。2008年，全省范圍內有25萬戶農戶流轉了自己承包的土地，流轉面積達134.43萬畝。2010年土地流轉面積近255萬畝，占家庭承包經營耕地總面積的5%。在土地流轉方式上我省也進行了探索，主要包括出租、轉包、互換、入股和轉讓這五種基本方式，在這五種方式中，出租和轉包方式較為常見，入股流轉的方式成為后起之秀。土地流轉由最初的承包方和受讓方的自發行為，發展到政府的介入，地方政府發揮自身的組織和管理功能，為土地流轉提供服務，發布信息，提供交易平臺，進行監督和管理。介入到土地流轉過程的還有中介組織，他們也發揮自身優勢，提高了土地流轉的效率。2008年黨的十七屆三中全會提出指導建立土地流轉市場，我省在2009年開始建立土地流轉市場體系，設定了40個試點，省財政每年撥付20萬元專項補貼資金，用四年時間打造遼寧省土地流轉市場體系，截至2012年5月，我省已經在35個市縣區建立了364個土地承包經營權流轉市場或土地承包經營權交易大廳。土地流轉市場體系有利于進一步規范土地流轉程序，建立流轉信息發布平臺，完善中介服務機制，促進了全省土地有序流轉。通過土地流轉集中起來的土地主要由種糧大戶、現代農業園區、農業產業化經營龍頭企業、家庭農場等主體進行農業生產經營。我省涌現了一批種糧大戶、現代農業園區、農業產業化經營龍頭企業等，有力地推動了我省農業經濟的發展：新民市大民屯鎮方巾牛村，作為東北棚菜第一村，人均年收入1.9萬元，村年集體收入45萬元；鞍山海城市八里鎮東三道村在2005年就實行土地承包權入股，集中土地創辦了兩個，面積分別為3000畝和5000畝的商品蔬菜基地，當地的紅塔辣椒農業示范區，在2008年獲國家級農業標準化示范區榮譽稱號；還有上文提到的遼寧省第一個注冊家庭農場、生產經營面積達到1000畝的種糧大戶朱寶振。

遼寧省土地流轉經過20多年的發展，在實現農業現代化、增加農民收入、解決城鎮化引發的農業生產問題以及促進農業規模化發展等方面都起到了十分積極的作用。

（二）遼寧省土地流轉存在的問題

家庭農場要實現富裕農民、推動農業現代化發展的目的，必須首先實現規模化經營。而實現規模化經營的唯一途徑就是土地流轉，土地流轉是家庭農場發展的核心因素。遼寧省以土地流轉推動家庭農場發展，必須在總結我省土地流轉成功經驗的基礎上，找出土地流轉過程中存在的問題，分析主要原因，進一步完善土地流轉，解決制約家庭農場發展的核心問題。

1.土地流轉規模小

盡管遼寧省土地流轉的起始時間與全國興起土地流轉的時間一致，但是我省土地流轉的規模遠小于全國土地流轉的平均規模，2010年我省土地流轉面積近255萬畝，占全省家庭承包經營耕地總面積的5%。而2010年全國土地流轉面積達1.867億畝，占全國家庭承包經營耕地總面積的14.7%。這種差距還只是拿我省的數據與全國平均數據相比，如果跟同期的土地流轉大省相比，那我省的土地流轉規模更小。流轉規模小與農民的流轉意愿相關，有的農民不愿意流轉土地，因為土地對于他們就意味著各項保障，盡管大量農村勞動力外流，但很多人都選擇離土不舍土。在實際的土地流轉中，不僅存在著農民流轉意愿小的問題，也同時存在著農民被強迫流轉土地的現象。

2.土地流轉不規范

整個土地流轉過程主要包含三個主體，承包方、受讓方和相關監管、服務部門；同時，包含前期流轉信息傳遞、流轉合同簽訂、流轉合同執行和流轉過程的監管、服務四個環節。在遼寧省土地流轉中的不規范現象在這三個主體和四個環節上都各有體現。根據《農村土地承包經營權流轉管理辦法》的規定，流轉雙方必須簽訂規范的書面土地流轉合同，并在合同中注明土地流轉的價格、流轉雙方的權利和義務以及違約責任。但在實際上，農民在流轉中采取口頭流轉的方式較多，根本不簽訂流轉合同，或者即使簽訂合同，流轉合同也不規范，這就為土地流轉埋下了隱患。直接影響土地流轉的穩定性，而穩定性對于農業生產至關重要，沒有長期的穩定性就沒有長期的投入，影響收益。而且更為關鍵的問題是相關部門不能提供標準的流轉合同，而且經管部門對于土地流轉過程的監管和服務還有欠缺，如流轉合同的實施、違規操作的監管、糾紛的調解等等。

3.土地流轉引發的矛盾增多

造成土地流轉糾紛的原因與前面提到的我省土地流轉中存在的問題有關。因為農民遷地之前流轉的存在不規范口頭流轉、或者流轉合同不規范的問題，所以一旦土地升值或者國家給予農業生產更高的補貼政策，農民極易悔約，導致糾紛。盡管國家規定土地流轉必須遵循自愿的原則，但在有些地區，強制、粗暴流轉的現象仍然存在，引起農民的不滿甚至發生糾紛。根據規定，土地流轉是流轉雙方的行為，而有的村集體組織，跳過農民、代表農民進行流轉，侵害農民利益，引發糾紛。

四、完善土地流轉促進遼寧家庭農場發展的對策

針對遼寧省土地流轉存在的問題，總體解決思路是在確權的基礎上，引導和鼓勵農民參與土地流轉，同時加強經管部門的監管和服務。

1.土地承包經營權的登記

把土地確權放在解決土地流轉問題的首位，是因為明確土地承包經營權登記是進行土地管理工作的基礎，土地是農民最基本的生產資料，代表了農民的一切保障。通過確認農民的承包地塊、面積、屬性，解決歷史遺留的承包地塊面積不準、空間位置記錄不清以及原有登記不健全等問題，一方面排查了我省土地情況，有利于進一步土地管理；另一方面為土地流轉提供了依據，經過確權登記的土地能夠保證以農民認可的土地面積參與土地流轉，在一定程度上消除了農民的流轉顧慮。

開展農村土地承包經營權登記工作必須以我黨對于農村工作的一貫思想為指導，落實科學發展觀，在堅持農村基本經營制度的基礎上進一步完善農村基本經營制度。在保持現有的農村土地承包關系穩定的前提下，以現有土地承包合同、權屬證書為依據，徹查農民所承包土地的面積和位置，解決歷史遺留問題，為農民辦理準確的土地承包經營權屬證書。在具體的調查、登記、確認過程中，要尊重農民的意見，調動農民的參與積極性，文明有序開展工作，堅持有法必依原則，嚴格執行相關法律對于土地承包經營權登記的規定，明確登記內容和登記程序，把農民所承包土地的各種屬性以及承包權屬證書落實到戶，賦予農民充分、有保障的土地承包經營權。

2.引導和鼓勵農民參與土地流轉

土地流轉要想成功進行，必須把承包方和受讓方聯系起來。土地流轉應該是一種市場行為，因此必須有供需雙方，在有流轉意愿的同時，以合適的市場價格來促進流轉。有流轉意愿的農民必須找到合適的受讓方。在遼寧省，以規模經營為代表的專業大戶、家庭農場和專業合作社是土地流轉的主要受讓方。這些生產經營主體的特征就是規模經營，只有實現規模經營，才能獲得利潤。土地流轉在提供給這些生產經營主體土地的同時，也帶來了問題，即生產成本，大量的流轉土地意味著大量的資金。因此，必須制定資金補貼政策，為土地流轉提供財政和金融支持，采取適宜的直接補貼、間接補貼以及收入補貼等各種方式，支持專業大戶、家庭農場和專業合作社發展壯大，再通過發展成熟的專業大戶、家庭農場等規模化生產經營主體來吸納更多的流轉土地，形成一種良性的循環，保證土地流轉的供需穩定。同時，針對農業生產承擔的自然風險和市場風險，地方政府應從市場、信息、科技等方面增強家庭農場等規模生產經營主體抵御自然災害和應對市場風險的能力；完善政策保險、自然風險保險以及風險預警應急防范機制，提高專業大戶、家庭農場等生產主體抵御農業生產風險的能力，保證他們農業生產的利潤穩定性，促進土地流轉良性循環的形成。

對于流轉土地的供給方，即有流轉意愿的農民，必須建立農民退出耕地機制，消除農民流轉出土地后的后顧之優。土地對于農民有著重要的保障功能，因此，應該建立農村社會保障體系，涵蓋農民最關注的養老保險和醫療保險，弱化土地對于農民的社會保障功能，加大農民的土地流轉意愿。使土地流轉的承包方和受讓方都有意愿、有能力參與到土地流轉當中。

3.加強經管部門的監管和服務

土地流轉不能離開相關政府經管部門，但是地方政府和相關經管部門在土地流轉過程中的作用是進行流轉過程中監管和提供服務，而最為有效的是建立土地流轉市場。截至2012年5月，我省已經在35個縣市區建立了364個土地承包經營權流轉市場或土地承包經營權交易大廳。土地流轉市場的服務功能在于：提供農民對土地流轉有關法律和政策的咨詢，對從事農村土地流轉服務的工作人員進行培訓；規范土地流轉程序，提供標準規范的土地流轉合同，建立土地流轉檔案；建立土地流轉信息平臺，收集、整理和發布土地流轉相關信息；進行土地流轉糾紛的調解和仲裁工作。相關經管部門要對土地流轉合同的制定和實施進行全程監管，嚴控出現土地流轉非農化使用的現象，督察借土地流轉之名侵害農民利益的行為，對土地流轉市場提供的土地流轉合同進行監管和審批，對于發布的土地流轉信息進行審核，嚴懲虛假信息的發布，保障土地依法、自愿有序流轉。

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