生態文明法制建設的五大挑戰

楊朝霞

（作者：北京林業大學生態法研究中心副主任、副教授）

古人云“：小智治事，中智用人，大智立法。”站在向生態文明轉型的高度，立足于當前資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化的嚴峻形勢，找出制約我國生態文明法制建設面臨的主要挑戰，并制定破解的根本對策，是必要而緊迫的。

挑戰一環境資源立法理念滯后，母法缺失，體系凌亂，法制效果欠佳

改革開放以來，我國環境資源立法取得了巨大的成就，專門的環境資源法律已達30來部，發布的環境保護標準已有1400余項。然而另一方面，受“救火式”立法理念的影響，現有立法缺乏頂層設計、宏觀規劃和整體協調，以致“立法重復”、“立法沖突”和“量大質次”等粗制濫造的現象比比皆是，環境資源問題整體仍在惡化。一是《環境保護法》基本法地位缺失，環境資源立法群龍無首、各自為戰。二是環境資源立法偏輕偏重，缺乏整體觀和全局觀。譬如，重污染防治輕生態保護、重城市輕農村，重農耕用地輕生態用地等。最典型的是，現行的《土地管理法》不惜利用“占補平衡”犧牲林地、草地、濕地等來填補征占的耕地，以致“土地保護”淪落為“耕地保護”。

為此，有必要樹立生態系統管理和生態產品的理念，推進法律“生態化”工作，制定統一的《生態法》基本法，科學構建生態文明建設的立法體系。

所謂生態系統管理，是指在對生態系統組成、結構和功能過程加以充分理解的基礎上，制定適應性的管理策略，以恢復或維持生態系統的整體性和可持續性。譬如將耕地、林地、濕地等進行一體化的保護。所謂生態產品，是指生態系統所生產和提供的各種自然要素及其組合體，如作為人類生產生活支持基礎的良好人居環境，可調節生態平衡、保障生態再生力的生態環境要素及其組合體等。生態產品對人類具有直接或間接的生態服務功能，如調節氣候、納污凈化、涵養水源、保持水土、防風固沙和景觀審美等。人類需求既包括對農產品、工業品和服務產品的需求，也包括對清新空氣、清潔水源、宜人氣候等生態產品的需求，具體則體現為各種環境利益。生態文明建設的目標，從本質上看即是合理分配和保護各類生態產品。

生態文明法制建設應當超越環境資源法制建設的老套路，樹立生態系統管理和生態系統服務功能的理念，站在生態系統和生態文明的高度，對現行立法體系進行“生態化”的改造，構建適合我國國情的生態文明建設立法體系。

第一，廢棄只重視污染防治的《環境保護法》，制定作為生態文明法制建設基本法的《生態法》。當然，《生態法》應當超越污染防治的小環保觀，建立全面規制污染防治、資源節約和生態保護的大環保觀，站在生態系統管理的高度，對人居環境、自然資源和生態環境進行一體化的保護。

第二，健全和完善由污染防治法、資源保護法和生態保護法為基礎的生態文明建設立法體系。一是要制定《土壤污染防治法》、《環境損害賠償法》、《全國主體功能區規劃法》、《生態補償條例》、《濕地保護條例》等新法。二是要修改舊法。重點是：修改《大氣污染防治法》，切實建立和健全地方政府的空氣質量負責機制，實行重點區域聯防制度防治區域性污染，特別是要對PM2.5的防控進行專章規定，如淘汰落后產能、優化能源利用結構和強化機動車的污染防治等；修改《水污染防治法》和《水法》，建立以水功能分區為基礎的分級分類管理制度體系，提高對水量的合理分配和水質的有力保護；修改《土地管理法》，對耕地、林地、濕地和草地進行一體化的保護；修改《環境影響評價法》，建立戰略環境影響評價和環境風險評價制度。

第三，對民法、行政法、刑法和經濟法等傳統部門法進行“生態化”的改造，確認環境權益，使所有的法律握指成拳，形成生態文明法制建設的整體合力。需特別指出的是，對傳統部門法的“生態化”，并不僅僅指在形式上規定環境資源保護的法律條款，而是要求在精神上能遵循生態系統管理的準則，并真正確認和保護生態系統服務功能所代表的環境利益。譬如，《刑法修正案（八）》第338條將“重大環境污染事故罪”改為“污染環境罪”，直接確認環境利益為環境犯罪的客體，就是法律生態化十分成功的例子。當前，亟須在民事立法上確立生態損害賠償制度。

挑戰二公眾參與的動力機制渠道不暢，環境糾紛和環境群體性事件與日俱增

近年來，我國的環境糾紛日益增多，然而，真正通過司法訴訟渠道解決的環境糾紛不足1%。對于環境糾紛，群眾之所以寧愿選擇信訪或舉報投訴等途徑解決，而不愿選擇司法途徑，主要原因在于很難證明污染行為與所生損害之間的因果關系，以致環境訴訟遭遇“舉證難”、“審判難”等巨大困境。此外，最近以來，環境群體性事件也頻頻爆發。典型的環境群體性事件如，廈門“PX事件”（2007年）、廣州“垃圾焚燒廠選址事件”（2009年）、浙江“海寧事件”（2011年）、寧波“PX事件”（2012年）等。這些群體性事件爆發的主要原因是，人民缺乏或難以通過法律手段參與環境行政決策程序切實維護自身權益，最終只能走上街頭表達訴求，從而引發種種群體性事件，威脅社會的和諧與穩定。

為此，有必要在憲法和法律上確認環境權，并規定環境知情權、環境參與權和環境訴訟權等派生性權利，為公眾參與環境保護提供堅實的權利基礎和有效的制度通道，加強公眾維護自身權益的能力和水平，充分運用環境法治的社會動力。

第一，環境權是人類面對生態危機而提出的新型權利需求，是生態文明時代的代表性權利。正如農業文明時代的典型權利為地權，工業文明時代的典型權利為工業產權（主要為知識產權中的專利權），生態文明時代的典型權利則為環境權。為此，我們應當通過確認和保護環境權，來推進生態文明建設。

第二，環境權能為公眾參與環境保護提供堅實的權利基礎和廣闊的維權通道。這是因為在公民的人身和財產尚未因污染或破壞而發生實質損害的階段，公民就可以環境質量低于或極有可能低于環境質量標準為由，提起環境權訴訟（包括民事訴訟和行政訴訟），從而及時對違法的排污企業予以有效打擊。此外，以環境權為基礎的訴訟，能將“污染行為——環境質量受損——人身和財產受損”的復雜因果關系證明簡化為“污染行為——環境質量受損”的簡單因果關系證明，從而大大降低環境侵害因果關系的證明難度，推動環境維權走出困境和尷尬。

截至目前，已有美國、法國、俄羅斯、韓國、土耳其、智利、剛果、菲律賓等60多個發達國家和發展中國家的憲法和環境法確認了環境權。作為生態文明新思想發源地的全球第二大經濟體，我國理應借鑒世界各國的先進經驗，順應生態文明建設的時代需要，在憲法和法律上確認環境權，并具體規定保障其實現的環境知情權、環境參與權和環境訴權等派生性權利。建議《憲法》第26條修改為“國家推行生態文明建設，保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害，維護公民環境權益，促進可持續發展。”

挑戰三只重視污染排放管理、環境質量管理等常規管理，忽視環境風險管理，重大環境突發事件頻頻爆發

據統計，自1993年以來，我國已發生近3萬起突發環境事件，其中重、特大突發環境事件1000多起，突發環境事件已成為影響社會和諧穩定的重要問題。從制度上分析上述現象的根本原因主要有二：一是現行環境立法只重視常規環境管理，忽視了環境風險管理工作。體現最為突出的是《環境影響評價制度》，只規定常規的環境影響評價，對于環境風險的評估和預防控制問題只字未提。二是環境風險管理法律責任制度欠缺或不當，缺乏恢復環境、賠償損害等民事責任的規定，形成了“企業出事，政府處置，群眾受害”的被動局面。

為此，國家應跳出“污染排放管理”和“環境質量管理”等常規管理舊有思維，樹立“環境風險管理”的意識，確認風險預防的基本原則，健全和完善環境風險管理的制度體系。所謂環境風險管理，指根據環境風險評價（ERA）的結果，依法制定風險防范、安全管理、風險減緩以及風險應急措施并付諸實施，從而達到降低或消除環境風險，保護人群健康與生態系統安全的目的，具體包括環境污染、生物安全（如外來物種入侵）以及生態安全（如地面塌陷）等方面的環境風險管理。環境風險管理以“不發生事故”為目標，以風險識別為基礎，風險大小決定了不同的管理應對策略，因此，應對策略的決策程序更為科學和客觀，基于風險識別所作出的應對策略也更具前瞻性和預警性，便于在環境風險尚未發生或發生的初始階段采取針對性措施，防患于未然。為此，務須將風險預防原則確認為生態文明建設法律體系的基本原則。應修改現行環境資源立法，健全和完善環境風險管理的制度體系。譬如，修改《環境影響評價法》，規定環境風險評價制度；修改《水污染防治法》等立法，規定環境風險事故肇事者恢復環境、賠償損失的環境民事責任等。

挑戰四法律責任不嚴，監督失范，地方保護主義盛行，環境違法行為盛囂塵上

所謂法治，是指已成立的法律獲得普遍的遵從，而大家所遵從的法律本身又是制定良好的。然而，我國的環境法律法規并未獲得普遍的遵從，環境違法行為隨處可見，地方保護主義也是盛行不止。究其制度原因，主要是因為：一是責任不嚴，“守法成本高，違法成本低”現象嚴重，現有立法逆向鼓勵違法。這主要體現為環境行政強制措施欠缺，環境違法責任過輕，如罰款限額過低，不能有效威懾違法行為。譬如，在2010年福建紫金礦業污染事故中，紫金山金銅礦一審判決被處以3000萬元罰金，被福建省環境保護廳行政處罰956.31萬元，這些罰款對2009年利潤總額達到50億元的紫金礦業只能算是九牛一毛，隔靴搔癢。二是重企業義務，輕政府責任。這集中體現為在環境立法中只重視對企業的管理和控制，而忽視對政府的監督和約束。為此，有必要在法律上強化對企業的違法責任，規定凍結、扣押等環境行政強制措施和“按日計罰”、環境行政拘留等法律責任，提升法律的威懾性和權威性。此外，還應健全和完善環境信息公開制度、公眾參與環境行政決策制度以及環境行政復議和行政訴訟制度，尤其是建立環境公益訴訟制度，加強對政府及其環保職能部門的約束和監督。

挑戰五生態文明法治建設缺乏戰略導向和政策指引，猶如盲人探路

生態文明建設是一項偉大的系統工程，但是到底該如何進行，許多人心中并不清楚。這就使得生態文明法制建設很可能由于缺乏方向和行動方案而陷入困境，難以迅速取得突破性進展。為此建議：第一，借鑒珠海市的經驗，在《國家環境保護“十二五”規劃》和《全國林地保護利用規劃綱要（2010~2020年）》等環境資源規劃的基礎上，制定《全國生態文明建設規劃》，明確我國生態文明建設的目標、任務、指標體系、主體、方式、步驟、實施保障等方面的內容。2012年11月，珠海市人大已通過了《珠海市生態文明建設規劃（2010~2020年）》。按照規劃，2020年前珠海將通過財政投入、吸引社會資本等方式，在生態文明建設領域投資1900億元，重點建設10項綜合建設項目和62項細分工程，在生態經濟、生態文化、生態人居、生態制度等方面為全國生態文明建設進行探索，積累經驗。第二，借鑒2004年《全面推進依法行政實施綱要》的經驗，制定《全面推進生態文明建設實施綱要》，全面規定生態文明建設的目標、任務、主體、職責、步驟、保障措施等方面的內容，為生態文明法制建設指明方向，明確任務，確保我國生態文明的早日實現。

北宋儒學家張載的“橫渠四句”頗為著名，在生態文明時代，我們應當賦予其全新的含義。“為天地立心”，即樹立尊重自然、愛護環境的生態倫理和環境道德；“為生民立道”，即強化環境行政決策的公眾參與正當程序，推動環境公益訴訟，維護公民環境權益；“為往圣繼絕學”，即對生態文明建設進行法學解讀和制度建構；“為萬世開太平”，即推行生態文明法治建設，實現可持續發展！