如何看待新一屆政府組成部門負責人提請任命前的“灰色兩個月”

梁厚能 張 蓉

（作者分別系湖南省湘西自治州人大常委會副秘書長，州人大常委會選舉任免聯絡工作委員會副主任科員）

一、問題的提出

地方組織法第五十七條規定：新的一屆人民政府領導人員依法選舉產生后，應當在兩個月內提請本級人民代表大會常務委員會任命人民政府秘書長、廳長、局長、委員會主任、科長。實踐中，筆者發現，在新一屆政府領導人員已經產生，政府工作部門負責人還未被提請之前的2個月內，地方黨委、政府認為上一屆政府工作部門主要負責人的職務在延續，黨委、政府召開的“一把手”會議，依然由上一屆政府工作部門負責人出席，其會議名單上，依然還是秘書長、廳長、局長、委員會主任、科長，這些人依然主持著本單位的工作。與此相同的是，各種媒體也照樣以“××局長或××主任”進行報道。這似乎已形成慣例，質疑之聲從來有之。特別是2013年，一些地方在新的一屆人民政府領導人員依法選舉產生后，并沒有在兩個月內提請，而是延遲至三個月內，甚至四個月內，才向人大常委會提請，其問題更加顯現。

目前，社會上有兩種不同的觀點：一是認為，在這“兩個月內”，上一屆政府工作部門主要負責人的職務仍然存在，直至人大常委會決定任命新一屆政府工作部門主要負責人的職務為止。二是認為，在這“兩個月內”，上一屆政府工作部門主要負責人的職務不存在，他們的職務隨新的一屆人民政府領導人員選舉產生而自然消失。

那么，從法理上看，在新一屆政府工作部門主要負責人提請人大常委會任命前的“兩個月內”，上一屆政府工作部門主要負責人的職務是否仍合法存在？如果存在，其法律依據又在哪里？如果不存在那么在這特殊的“兩個月內”，該工作部門由誰來主持工作？出現重大問題（如安全事故、自然災害等）由誰來負責？

從此看出，新的一屆人民政府領導人員依法選舉產生后，提請人大常委會任命新一屆政府工作部門負責人前的兩個月，事實上成了一個“灰色的兩個月”。

二、問題的分析

首先，采用文理解釋方法和體系解釋方法進行分析。憲法第一百零六條規定：地方各級人民政府每屆任期同本級人民代表大會每屆任期相同。根據憲法釋義，每屆人民政府行使職權至新的人民政府產生為止。在人民政府每屆任期內補選和新任的政府組成人員，其任期以本屆政府剩余的任期為限公務員法第三十九條規定:選任制公務員在選舉結果生效時即任當選職務；任期屆滿不再連任，或者任期內辭職、被罷免、被撤職的，其所任職務即終止根據公務員法釋義，對于準選任制的人員，主要指國務院組成人員，縣級以上地方各級人民政府的組成人員任期屆滿不被提名和不被決定任命的，所任職務自然免除。分析地方組織法第五十七條，也蘊含著上屆政府組成人員的原職務已經終止才需“重新提請”。綜上可知，新一屆的人民代表大會第一次會議召開，新的一屆人民政府領導人員產生，表明上屆政府任期已經屆滿，新一屆政府產生，上一屆政府組成人員的任期也同時到期。

因此，可以得出這樣的結論：在新一屆人大第一次會議閉幕后，上一屆政府組成人員（包括上一屆政府工作部門主要負責人）的職務自然消失。

其次，從立法本意上分析。地方組織法第五十七條是1995年修改地方組織法新增加的規定。地方組織法原來沒有此規定，在實踐中存在人大和政府換屆后，政府領導人遲遲不向人大常委會提請任命新的政府組成人員，造成政府秘書長、各工作部門負責人等政府組成人員不能及時產生，職務長期空缺。這對新一屆的政府行使職權、開展工作都產生不利影響。由此可知，設立該條的原因是為遵行依法行政的原則，引導政府縮短向人大提請政府組成人員的任命時間，保證人事工作順利交接，提高政府工作效能。憲法第二條規定：人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。第三條規定：國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督。第一百零六條規定：地方各級人民政府每屆任期同本級人民代表大會每屆任期相同，強調地方各級政府隨本級人大換屆而換屆。由此可知憲法立法原旨是明確政府職權產生需要合法來源。因此，雖然地方組織法第五十七條將提請任命時間限制到兩個月內，但這兩個月的政府組成部門負責人的職權因為未被提請任命而屬于無法界定的灰色期，并沒有嚴格遵循憲法的立法原旨。如果在這段特殊時期該地區出現了治安、交通、衛生、安全等重大事故，這些人員是否要承擔“一把手”應負的行政責任呢？事實上不少地方因為種種原因，地方政府向人大常委會提請新一屆政府工作部門負責人任命延至法定的兩個月之后，這就拉長了這段灰色期，導致憲法性法律關系在憲政實踐中更大的偏離。

三、修法的建議

從法律部門來看，地方組織法屬于憲法法律部門。憲法是原則性的規范，是抽象的；地方組織法是憲法性法律，其任務就是要通過分解憲法、細化憲法把憲法行為轉化為具體的法律行為，但“分化瓦解行為都要建立在嚴格遵循憲法立法原旨的基礎上對偏離憲法原旨的要及時對憲法性法律進行修正使之能在實踐中有效實施，才能保證憲法的權威，才能將紙上的靜態憲法轉化為動態的憲政建設。事實上，任命提請的“灰色兩個月”現象在中央國家機關和鄉鎮卻并不存在。鄉鎮一級的政權因為沒有政府組成部門，也沒有人大常委會，自然無提請人大常委會任命組成人員之說。從國家層面上說，每屆全國人民代表大會就已經產生了國務院組成人員。如2013年3月6日頒布的中華人民共和國主席令第二號根據中華人民共和國第十二屆全國人民代表大會第一次會議的決定，任命楊晶等國務院組成部門人員。

如果地方政府參照全國人大的做法，在新一屆的人代會第一次會上提請決定政府工作部門主要負責人人選，將地方組織法本來就意在壓縮的提請任命時間直接設置為零，那么存有爭議的“灰色兩個月”就不復存在了，政府職權的來源合法性也就不再有爭議，憲法的立法原旨得以嚴格遵循，同時政府換屆職權交接也更為順暢，大大提升了行政效能。

為此，對地方組織法第五十七條的修改，提出兩種方案，方案一：將地方組織法第五十七條內容刪除。在第二十七條之后，增加一條：“在新一屆人民政府領導人員依法選舉產生后，根據省長、自治區主席、市長、州長、縣長、區長的提名，本級人民代表大會決定本級人民政府的秘書長、廳長、局長、委員會主任、科長的人選。”方案二：在地方組織法第五十七條后，增加如下內容：“上一屆人民政府秘書長、廳長、局長、委員會主任、科長的職務，保留至新一屆人大常委會任命新一屆人民政府上述職務止。”