全面深化改革新亮點

文/紀 屏

十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》約2萬字，分16個部分：一、全面深化改革的重大意義和指導思想；二、堅持和完善基本經濟制度；三、加快完善現代市場體系；四、加快轉變政府職能；五、深化財稅體制改革；六、健全城鄉發展一體化體制機制；七、構建開放型經濟新體制；八、加強社會主義民主政治制度建設；九、推進法治中國建設；十、強化權力運行制約和監督體系；十一、推進文化體制機制創新；十二、推進社會事業改革創新；十三、創新社會治理體制；十四、加快生態文明制度建設；十五、深化國防和軍隊改革；十六、加強和改善黨對全面深化改革的領導。

《決定》開啟中國發展新航程，開創世界新機遇，是實現“中國夢”的重大實踐新亮點。

“單獨”可生二胎

《決定》：堅持計劃生育的基本國策，啟動實施一方是獨生子女的夫婦可生育兩個孩子的政策。

解讀：國家衛計委網站刊文稱，2013年底我國老年人口總數將達到2億，而2025年、2030年將分別達到3億和4億。如維持現行生育政策不調整，幾十年后勞動年齡人口銳減，老年人口比重過大，勢必嚴重影響我國經濟社會發展活力和國際競爭力。逐步調整完善生育政策，就是要有效應對和積極緩解人口結構性矛盾的長期影響，保持合理的勞動力數量和結構，延緩人口老齡化速度。

退休年齡延遲

《決定》：研究制定漸進式延遲退休年齡政策。

解讀：人社部勞動科學研究所所長鄭東亮介紹，漸進式退休，不是說馬上開始。比如說現在是60歲，一下子就要到65歲，可能還要有準備，特別是相關的問題要考慮穩妥。另外漸進式還指逐步延長，如果真正開始實施的話，可能一年先延長幾個月，然后通過一段時間，比如說從60~65歲，逐步延長，不會一下子延遲幾年。

高考不分文理科

《決定》：實行公辦學校標準化建設和校長教師交流輪崗，不設重點學校重點班。探索全國統考減少科目、不分文理科、外語等科目社會化考試一年多考。

解讀：中國人民大學公共管理學院公共政策與安全研究所教授毛壽龍說，高考改革是大勢所趨。不應該再延續一次性考試定終身的傳統，應該采取多元化考試，多元化的錄取機制，應該是一年多考，考上了以后還可以去實習，采取靈活上學和靈活畢業的措施。

醫生不用開大處方

《決定》：取消以藥補醫，理順醫藥價格，建立科學補償機制。

解讀：北京大學中國經濟研究中心副主任李玲認為，最大亮點是首次提出“建立科學的醫療績效評價機制和適應行業特點的人才培養、人事薪酬制度”，醫療衛生體制中最關鍵的就是醫生，取消以藥養醫，讓醫生的價值得到體現，才能使醫生回歸到治病救人的本質上，贏得患者的信任。

房產稅立法

《決定》：加快房地產稅立法并適時推進改革，加快資源稅改革，推動環境保護費改稅。

解讀：中國房地產及住宅研究會副會長顧云昌說，這意味著對整體房地產稅收體系的調整和改革。在全社會建立住房、信用等基礎數據統一平臺為房產稅的開征提供條件。住房信息聯網、明確個人房產的情況將有利于下一步對持有房產進行征稅。

中原地產首席分析師張大偉認為，整體來看，目前樓市的長效機制正在形成，對之前影響房價上漲的很多基礎都在動搖，隨著政策的落地執行，樓市有望回歸平穩。

賦予農民更多財產權利

《決定》：“建立城鄉統一的建設用地市場”，“賦予農民更多財產權利”，“建立農村產權流轉交易市場，推動農村產權流轉交易公開、公正、規范運行。”

解讀：專家認為，這準確把握了社會主義法治國家的平等發展權問題、市場經濟核心的產權問題，使我國城鄉統籌進入一著棋動、全盤皆活的新時期。

中國土地勘測規劃院院長鄭凌志說，今后完善征地制度，提高農民在土地增值中的分配比例；在嚴格用途管制下，允許農民或集體經濟組織參與城鎮經營型項目開發；制定集體建設用地流轉收益分配辦法，合理確定中央、地方、集體、個人收益比例，激活各方面積極性，可能成為改革探索的新熱點。

中國社科院農村發展研究所宏觀室主任黨國英說，《決定》強調城鄉一體化、城鄉平等。賦予農民更多財產權利，主要是土地財產權，包括抵押、處置及最根本的交易權。要加快確權，保障權益。整體性改革有系統性要求，離不開配套。希望扭轉單兵突進局面，完善配套，在耕地紅線、生態紅線之下，使農村再次成為中國改革的熱土。

廢止勞教制度

《決定》：廢止勞動教養制度，完善對違法犯罪行為的懲治和矯正法律，健全社區矯正制度。

解讀：“可以說，中央廢除勞教制度是推進法治中國建設的一個重要表現，也是加強人權司法保障的應有之義。”中國社科院法學所研究員熊秋紅說，這一重大舉措“很有必要”。

勞動教養制度是中國獨有的制度。從法律形式上非刑法規定，而是依據國務院勞動教養相關法規的一種行政處罰，公安機關毋須經法庭審訊定罪，即可對疑犯投入勞教場所實行限制人身自由、強迫勞動、思想教育等措施。

熊秋紅認為，廢止勞動教養之后，應該將原來屬于勞教的范圍納入到治安處罰法范圍，或者通過出臺司法解釋來劃入刑法范圍，所以相關的法律應該加以完善。

官員不準多占房

《決定》：規范并嚴格執行領導干部工作生活保障制度，不準多處占住房和辦公用房，不準超標準配備辦公用房和生活用房。探索實行官邸制。

解讀：很多官員在任期間的住房由當地政府提供，但隨著他在不同地區任職，在各個地區都有住房，出現了一名官員占有多套住房的現象。另外，官員的住房可以在市場上進行買賣，其中容易出現國有資產流失：官員從國家手中以低價買入房產，當市場價格上漲后再賣出，其收益就成為個人資產。

國家行政學院教授、中國行政體制改革研究會秘書長汪玉凱說，官邸制，作為一種官員住房的制度，已在國外實施多年。官邸是國家為一定級別的官員提供在任期間居住的住所，官員本人對此沒有產權。在中國實行官邸制，具有現實的意義，它可以作為抑制國有資產流失和預防住房腐敗的一項措施。

紀檢實行雙重領導

《決定》：推動黨的紀律檢查工作雙重領導體制具體化、程序化、制度化，強化上級紀委對下級紀委的領導。

解讀：“目前紀委在監督體制上，存在同級監督不力或監督過軟的問題，特別是對黨委一把手的監督。”中國政法大學副校長馬懷德說，監督效果不好應是此次改革的動因。他認為紀檢工作雙重領導體制“是一件很重要的事情”，這種體制變革，對于改變中國反腐倡廉形勢，特別是對查處腐敗案件，具有積極意義。

減少軍隊非戰斗人員

《決定》：優化軍隊規模結構，調整改善軍兵種比例、官兵比例、部隊和機關比例，減少非戰斗機構和人員。依據不同方向安全需求和作戰任務改革部隊編成。加快新型作戰力量建設。

解讀：軍事專家岳剛認為，我軍改革從組織機構上入手，將現有的人員優化。隨著網絡的發展，網絡安全日趨重要，網絡戰已成為新的戰爭模式。改革就是要減少臃腫機構，增加網絡戰等新型作戰單位兵力。

解放軍非戰斗人員包括機關兵、文職人員、文工團、軍事院校和我軍下屬的各媒體等單位。機關兵有很多分類，負責通信、交通、衛生、飲食等諸多方面；文職人員，是指按照規定的編制聘用到軍隊工作，履行現役干部同類崗位相應職責的非現役人員。文職人員雖不授軍銜，但也是我軍力量構成的重要組成部分，可以幫助現役軍人少擔負事務性和技術性工作。

政府職能增加環境保護

《決定》：加強中央政府宏觀調控職責和能力，加強地方政府公共服務、市場監管、社會管理、環境保護等職責。

解讀：《決定》中涉及的政府職能和作用可概括為“宏觀調控、市場監管、公共服務、社會管理、環境保護”，清晰地界定了政府的職能和作用，也凸顯了新的內涵。

國家行政學院經濟學教研部主任張占斌說，同過去的“宏觀調控、市場監管、公共服務、社會管理”相比，決定新增了“環境保護”要求。把政府職能和作用從“16個字”增加到“20個字”，表明“黨和政府對政府職能有了新的認識”，強化了政府在環保方面的職責，有利于加強生態文明建設，建設美麗中國。

非公有制經濟可參股國有資本

《決定》：積極發展混合所有制經濟，廢除對非公有制經濟各種形式的不合理規定，鼓勵非公有制企業參與國有企業改革，鼓勵發展非公有資本控股的混合所有制企業，鼓勵有條件的私營企業建立現代企業制度。

解讀：北大金融與證券研究中心主任曹鳳岐說，發展混合所有制經濟有利于為國企發展注入活力，是改革的突破。目前關于非國有資本參股一事，并未有明確具體參股形式。他認為，沒有明確的國有和民營參股比例才是合理的。除去四大國有銀行等重點企業，在競爭性企業中，國有和民營企業都有機會控股才有利于發展。

國企利潤三成用于民生

《決定》：劃轉部分國有資本充實社會保障基金。完善國有資本經營預算制度，提高國有資本收益上繳公共財政比例，2020年提到30%，更多用于保障和改善民生。

解讀：“只有上繳更多紅利，才能更好地提高公共服務和改善民生，否則這部分財富只能被部分人占有和享受?！必斦控斦茖W研究所副所長劉尚希表示，上繳更多紅利不是直接分給每一個人，而是用于資助政府的社保和養老開支，用于建設與老百姓生活密切相關的基礎設施等公共服務的提高，這樣對于提升老百姓幸福感、擴大內需和消費、保障國家財政安全都有重要意義。

對于“為什么到2020年提高到30%”的問題，劉尚希認為，不是一下子提高到30%，是考慮到國有企業的承受能力。

股票發行實行注冊制

《決定》：健全多層次資本市場體系，推進股票發行注冊制改革，多渠道推動股權融資，發展并規范債券市場，提高直接融資比重。

解讀：“這是股票發行注冊制首次列入中央文件，將對我國資本市場帶來重大影響。”武漢科技大學金融證券研究所所長董登新認為，中國股市市場化進程中的最大障礙就是對股票發行的過度行政干預。

值得注意的是，股票發行由審核制向注冊制過渡，并不意味著發行標準的降低和監管的放松。相反，注冊制對事后監管提出了更高要求，需要以更加嚴格的監管維護市場健康運行。這要求證監會的職責隨之發生根本性變化，監管重心后移?！白C監會需要把更多精力由審批轉移到查處市場違規行為、打擊證券犯罪和維護市場‘三公’等方面?！倍切抡f。

允許民資辦銀行

《決定》：擴大金融業對內對外開放，在加強監管前提下，允許具備條件的民間資本依法發起設立中小型銀行等金融機構。

解讀：“無論是允許民間資本發起設立銀行，還是健全多層次資本市場體系，完善人民幣匯率市場化形成機制，這些舉措均意在完善金融市場體系建設，讓市場在資源配置中起決定性作用，是當前我國深化經濟體制改革的必然之舉?！敝袊缈圃航鹑谒L王國剛說。

他認為，以上舉措對于完善市場環境的作用不言而喻。金融市場化的推進，一方面需要有制度的改革，另一方面也需要有配套條件的完善。

《決定》還提出，加快推進利率市場化，加快實現人民幣資本項目可兌換?！凹涌臁倍?，與十八大報告中“穩步推進”“逐步實現”的表述有明顯不同。

中國人民大學經濟學院副院長王晉斌說“‘加快’二字凸顯出當前我國金融改革的緊迫性，隨著改革的提速，預計未來將有更多市場化改革舉措出臺?！?/p>

加大依法管理網絡力度

《決定》：堅持積極利用、科學發展、依法管理、確保安全的方針，加大依法管理網絡力度，加快完善互聯網管理領導體制，確保國家網絡和信息安全。

解讀：國家行政學院信息技術部主任丁文鋒教授表示，互聯網本質屬性是開放的、互聯互通的統一整體，條塊分割式的行政管理和按部門利益劃分的治理模式與互聯網本質相違背，今后應采取一個部門總負責的思路統籌治理。

市場作用升至“決定性”

《決定》：經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府與市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。

解讀：中央財經領導小組辦公室副主任楊偉民認為，將過去的市場在資源配置中起“基礎性作用”改為“決定性作用”，兩字之變，意義十分重大，是最大的亮點和重大理論創新，是對我國社會主義市場經濟內涵“質”的提升，也是未來深化經濟體制改革及其他領域改革的基本方針。其未來影響將不亞于十四屆三中全會提出建立社會主義市場經濟體制改革的目標。

為什么要改為決定性作用？一是抓住了社會主義市場經濟體制的本質特征——用盡可能少的資源投入生產盡可能多的產品。過去強調市場在資源配置中起“基礎性作用”，在國家宏觀調控下發揮市場配置資源作用，但都不能最大限度提高市場效率。二是明確經濟體制改革的主線和路線圖。未來所有經濟領域改革都要以是否發揮市場在資源配置中的決定性作用為標尺。三是抓住了我國現實經濟問題的根。雖然30多年改革，初步建立了社會主義市場經濟體制，但目前經濟體制在很多方面很不完善。產能過剩、城市病嚴重、耕地占用過多、地方債風險、生態環境保護等，很大程度上都與政府干預多有關。

市場升至決定性作用，就可以更好地發揮政府在“宏觀調整、市場監管、公共服務、社會管理、環境保護”重要領域的職責作用。

多元主體治理國家

《決定》：全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。

解讀：《決定》提出了推進國家治理體系和治理能力現代化的新目標，這是一個嶄新的概念和提法。過去我們說建設現代化，是分別從經濟、政治、文化、社會建設的角度提出的，而新目標是從制度層面提出的現代化，豐富了我國現代化的內涵。

《決定》以“社會治理”取代“社會管理”，體現了主體的多元化。治理與管理的區別就在于治理是政府、市場、社會組織，黨、人大、政府、政協等多元主體一起進行國家的治理，而不是僅僅依靠一種力量，這是民主的一種表現?！稕Q定》提出的“推進協商民主廣泛多層制度化發展”，就是推進國家治理體系和治理能力的重要一環。

楊偉民認為，一個成熟的社會制度必須依靠法律。《決定》在不同領域列舉了需要完善的制度，表明未來國家治理方式將是法治的，不再是簡單命令式或單純靠行政手段進行。

提高國家安全協調層級

《決定》：設立國家安全委員會，完善國家安全體制和國家安全戰略，確保國家安全。

解讀：中國國際問題研究所所長曲星指出，之所以成立國家安全委員會，主要是隨著世界變化和中國的國際地位的提高，外國對中國的關注提高，各種形式的情報活動更加多樣，渠道更加多元。同時，世界各地“恐怖主義”“分裂主義”“極端主義”三股惡勢力的活動都很頻繁，恐怖主義對無辜平民攻擊的手段日益殘忍。伴隨著高新技術的發展，大頻度的人員往來，軍事技術的發展，各種利益的交會，國家安全呈現出與以往不一樣的局面，國家安全問題更加復雜，形勢更加嚴峻。需要國家多個部門共同協作，有效保護國家安全。所以在原有國家安全機制上，我們要建立新的應對機制。曲星認為，成立這個委員會，能夠更加有效整合各個部門的力量，更加有力地進行協調，協調的層級更高。這將有利于國家安全工作的整體規劃，集中力量，統一行動。

為改革推進提供強力組織保障

《決定》：中央成立全面深化改革領導小組，負責改革總體設計、統籌協調、整體推進、督促落實。

解讀：北京大學國家發展研究院盧鋒教授說，這樣一個專門的制度性、體制性的安排，顯示了高層把改革放在優先的地位，體現了改革的強烈意愿和緊迫感；同時，為改革的推進提供了強有力地組織保障，可以將改革的具體措施和部署落實到位，且有利于解決未來出現的新問題，從而保證改革的不斷深化。國家發展改革委經濟體制與管理研究所所長聶高民認為，“中央進一步加強改革的統籌協調，必將推動發展更有效率、更加公平、更可持續”。