社會轉型期西部地區農村貧困問題探析

許 營

(重慶理工大學人文社會科學學院，重慶 400054)

一、前言

隨著改革開放與西部大開發戰略的不斷推進，西部農村地區經濟社會發展取得了卓越的成績，但西部農村地區貧困問題依然嚴重。尤其是進入社會轉型加速期，由于西部地區農村社會結構急劇變遷，導致農村人口不斷增長、剩余勞動力不斷增加、生態環境惡化等。在農村扶貧開發與社會保障制度還不完善的情況下，有相當一部分農民成為了農村貧困階層，引起了社會的高度關注。

2012年，國務院扶貧開發領導小組辦公室發布稱:全國共有扶貧開發工作重點縣592個，其中西部地區就多達375個。提高人民物質文化生活水平，是改革開放和社會主義現代化的根本目的［1］。改善農村基本生產條件和貧困人口的基本發展能力，有效促進貧困人口人均收入的穩定增長是西部貧困地區反貧困治理最基本的戰略任務［2］。因此，解決西部農村地區的貧困問題，不僅對新農村建設與全面小康社會建設的順利完成有重要意義，還關系到和諧社會建設的目標與中華民族偉大復興夢想的實現。

二、社會轉型期西部地區農村貧困的基本態勢

(一)西部地區農村貧困的界定

貧困是社會某一部分人的一種生存狀態，在這種生存狀態中，人們不能合法獲得基本物質生活條件和參與基本社會活動機會，以至于不能維持個人生理和社會文化可以接受的生活水準［3］。貧困線則是指在一定的時間、空間和社會發展階段的條件下，維持人們的基本生存所必需消費的物品和服務的最低費用。2011年，為了適應扶貧開發轉入新階段的形勢，我國將農民人均純收入2 300元/年作為新的國家扶貧標準，這比2009年1 196元的標準提高了92%，對應的扶貧對象規模到2011年底約為1.28億人，占農村戶籍人口的比例約為13.4%［4］。西部地區各個省份由于經濟社會發展情況不同，有的地方提高了農民貧困線的標準，如陜西省將農民扶貧標準線劃定在2 500元/年，內蒙古自治區則將扶貧標準定為農民人均純收入2 600元/年、牧民人均純收入3 100元/年，但大部分地區還是在執行國家2 300元/年的標準。

(二)西部地區農村貧困的主要特征

1.農村貧困人口眾多且分布廣泛。按照現行的農民人均純收入低于2 300元/年的貧困標準，截至2013年2月底的統計數據顯示:西部農村地區還有6 962.68萬人處于貧困線之下，①該數據通過各省、自治區和直轄市扶貧開發辦公室、統計年鑒、政府官方網站和政府會議中的數字整理得出。其中貴州、云南和廣西三地的農村貧困人口都達千萬之上。2001－2009年，西部地區貧困人口比例從61%增加到66%，我國14.8萬個貧困村中，西部地區就有74 300個，占50.1%，西部民族地區農村貧困人口多達4 000萬［5］。由于西部農村地域廣闊，貧困人口主要分布在內蒙古努魯爾虎山地區、陜西延安和榆林地區、甘肅定西地區為中心的干旱縣、西海固的西吉和固原地區、秦嶺大巴山區的安康和萬州等地區、烏蒙山區的貴州西部和云南東北部地區、廣西的百色與河池地區、西藏的藏北和阿里地區等。

2.貧困程度深重且相對貧困凸顯。隨著國家“八七”扶貧攻堅計劃與西部大開發戰略的相繼實施，西部農村地區貧困狀況有所好轉，但在一些生態環境脆弱的偏遠山區和少數民族居住區貧困程度依然嚴重，甚至一些農民的年收入不足1 500元。有些地方公共基礎設施建設嚴重落后，方圓十幾里地才有一所小學，農民的生活用水與用電也很難保障。貧困線標準提高以后，又有相當一部分農民成為貧民，使絕對貧困和相對貧困的人數也相應地有了大幅度增加，特別是相對貧困也隨之凸顯。在絕對貧困人口有所增加的條件下，貧困發生率也會隨著升高，如果不能有效地控制返貧率，還會有更多的農民陷入絕對貧困的境地。

3.致貧的新因素不斷產生。在社會轉型期西部農村地區貧困呈現出了較大的不確定性，特別是隨著轉型的不斷加劇，一些新的致貧因素冒了出來。導致貧困的原因有許多，比較傳統的原因有家庭人口數量多、惡性疾病或者自然災害等。目前，西部農村地區貧困的原因除了傳統的因素之外，又有了一些新的變化，如生態環境破壞致貧、子女接受教育致貧、城鎮化過程中失地致貧、設立自然保護區剝奪農民的資源空間致貧等等。但從長遠來看，“GDP至上”觀念帶來的環境欠賬必然會對農業可持續發展帶來不利的影響，會將一部分農民帶入貧困［6］。

三、社會轉型期西部地區農村貧困產生的根源

(一)導致貧困的自然環境原因

惡劣的自然環境是長期制約西部農村地區發展的重要因素。西部農村貧困地區主要分布在高原山區、沙漠荒漠地帶、喀斯特環境危急區、黃土高原水土流失區，這些地方地質地貌復雜，生態環境脆弱且自然災害頻發，生存環境相當惡劣，被許多專家學者認為是不適宜人類生存的地方。如云南省總面積中有84%是山地，10%是高原，只有6%是星羅棋布的山間盆地;四川省土地面積48.5萬平方千米，而實際上比較富庶的成都平原面積僅1.45萬平方千米，川西高原和平均海拔在800米以上的盆周山地則多達44萬平方千米，占全省總面積的90.7%［7］。2008年5月12日汶川大地震，至少造成了69 227人遇難，374 643人受傷，失蹤人數為17 923人，直接經濟損失高達8 452億元人民幣。2010年8月7日舟曲特大山洪泥石流災害，造成1 463人遇難，失蹤302人，受傷住院累計門診治療2 244人，經濟損失高達2.12億元人民幣。

(二)導致貧困的文化教育原因

改革開放以來，西部農村地區在經濟社會發展方面取得了不少成績，但深處偏遠山區農民的思想觀念和生產生活方式依然極其落后，接受文化教育和應用農業技術的意識相當淡薄，文化素質普遍較低。如云南文盲半文盲人口占15歲以上人口比例的15.44%，比全國高6.36個百分點，青壯年文盲率居高不下，處于典型的教育貧困狀態［8］。要想實現西部地區貧困農村的脫貧致富，需要加大對當地文化教育與技能培訓的關注和投入。從實際效果來看，文化教育對西部減貧的作用并不樂觀，西部地區平均受教育年限和教育支出的減貧彈性均落后于全國平均水平，2000—2010年西部地區受教育年限的減貧彈性為0.26，同期全國整體水平為 0.66［9］。

(三)導致貧困的機制原因

1.貧困治理的制度性障礙。改革開放以來，國家大力推進扶貧開發，隨著《國家八七扶貧攻堅計劃》和《中國農村扶貧開發綱要(2001－2010年)》的實施，扶貧開發工作取得了不少成就，但至今我國還沒有一部反貧困的法律。雖然西部地區各級政府幾乎都設有扶貧開發辦公室，也制定了不少貧困治理的政策，卻存在著很多的問題，如扶貧開發政策之間出現矛盾，扶貧機構重疊且相互掣肘，扶貧執行力缺失且缺乏有效監督。西部農村地區貧困是多種因素共同作用的產物，如制度性、環境性和結構性等問題，而制度性問題已逐步成為貧困治理的主要癥結。

2.扶貧開發資金投入受到約束。西部農村地區的扶貧開發主要是一種政府行為，其資金主要來源于中央政府，然而西部地區將其用于扶貧的重點甚至全部轉移給國家確定的貧困地區，很容易引起對非貧困地區貧困人口的忽視。因為還有30%的農村貧困人口分散在國家確定的非貧困縣中［10］。西部地方政府的行政和財政支出費用過大，而用于農村的基本公共產品供給與建設幾乎很少［11］。況且西部農村貧困地區傳統農業經濟比重相當大，基本上是實行的家庭小規模生產，扶貧資金也很難發展農業機械化。因此，不改善扶貧資金投入機制和農村公共財政支出不合理的現象，很難取得扶貧開發想要的效果。

3.農村基層社會組織作用虛化。“農民富不富，關鍵在支部”，在新農村建設的過程中，西部地區許多基層黨組織已經帶領群眾走出了貧困，但還有一些基層黨組織存在著嚴重的問題，如領導班子呈現出邊緣化、家族化和派性化，甚至出現了無人管事、無錢辦事和無章理事的問題，這些都將影響黨的公信力，弱化基層黨組織帶領鄉親發家致富的能力。在西部農村貧困地區還存在著大量的各類社會組織，如農業經濟合作組織、環境保護組織和支教機構等等，雖然這些組織為當地的經濟社會發展起到了有力的推動作用，但也存在著一些問題，有的組織根本就脫離了其服務的宗旨，或者由于缺少運轉資金難以為繼，這些組織功能的虛化很難從根本上帶領貧困的農村走向致富的道路。

四、社會轉型期西部地區農村貧困治理的策略

(一)建立和完善扶貧開發相關政策與法規

貧困地區的經濟社會發展離不開政策與法規，因為它是經濟社會發展的必要條件和保證。隨著形勢的變化，西部農村貧困地區要想擺脫困境必須尋找新的策略、政策和法規，但現階段扶貧開發方面還沒有專門的反貧困法律。雖然有許多政策和規劃，如《中國農村扶貧開發綱要(2011－2020)》《甘肅省農村扶貧開發條例》《貴州省農村扶貧開發條例》等，卻遠遠不能滿足扶貧開發的需要，應盡早制定更高階位的《反貧困法》。農村貧困人口數量多且返貧壓力大，據《中國人權事業發展報告NO.1(2011)》稱，2009年3 597萬貧困人口中有62.3%是返貧人口，約2 240萬人。所以在制定扶貧政策時應根據經濟社會發展狀況適時提高貧困線;逐步擴大扶貧政策的范圍，把扶貧開發與農村最低生活保障制度的有效銜接;推進扶貧和人力資源投資相結合的鼓勵就業政策;建立西部農村資源開發與貧困補償政策;完善農村社會救助保障體系等。在國家政策及經濟扶持下西部農村貧困地區加速了社會轉型，所以還要分階段落實西部農村減貧政策，促進經濟發展的良性互動［12］。只有這樣才能使西部農村貧困地區大規模減少貧困人口成為可能。

(二)加強文化教育和技能培訓，提高人口素質

文化教育是扶貧開發的根本途徑，大力發展教育是改變貧困的關鍵。由于受自然、經濟條件的限制和歷史、文化等方面的影響，西部農村貧困地區的勞動力素質和人力資源開發存在著較多的問題，嚴重制約了西部地區的發展。因此，應把文化教育和技能培訓作為主要的扶貧工程，把提高農民的文化素質與勞動技能作為扶貧工作的重點，但應注意以下幾個方面:首先要促進基礎教育的均衡發展，提高義務教育的質量和水平，提高西部農村貧困地區青壯年勞動力的人文、科技和道德素養，徹底改變農民思想觀念陳舊落后的狀況;其次要設立和健全面向農村貧困群體的技能培訓機構與文化教育制度，聘請專業技術人才到農村貧困地區開展技術培訓，尤其是重點進行農業技術培訓和外出進城務工人員的技能培訓，提高農民的謀生能力;再次要鼓勵知識分子與農業專業技術人員到西部農村貧困地區就業發展，幫助農村培養致富領袖，并動員社會各界積極參與扶貧開發，形成大扶貧的格局。

(三)優化產業結構增強農村可持續發展的能力

1.支持旅游業的發展。鄉村旅游開發扶貧是指在貧困地區以當地旅游資源為依托，借助各種力量促進當地旅游業的發展，從而實現貧困居民脫貧致富，促進鄉村經濟和社會全面發展的一種模式［13］。西部農村貧困地區有著豐富的旅游資源，這里不僅山川壯美、江河縱橫，歷史古跡和文化遺產眾多，而且民族風情更是絢麗多姿。在這里發展旅游產業，不僅能有效優化農村的產業結構和就業結構，促進綠色產業的發展，還可以吸引外部資金來改善貧困地區的基礎設施。況且西部地區少數民族眾多，進行旅游開發扶貧還可以促進少數民族的優秀文化傳統與民間藝術的傳承和利用，如地處云南少數民族貧困地區的多依河地區以油菜花旅游節為突破口，整合優良的自然和人文旅游資源，現已發展成為為云南7個最具國際競爭力的景區之一［14］。

2.努力發展特色農業。特色農業扶貧是指以市場經濟為導向，以科技為支撐，以農產品為原料，以加工或銷售企業為龍頭具有地方特色的支柱產業，通過品牌產品帶動基地建設，通過基地建設帶動千家萬戶，從整體上緩解貧困、提高貧困地區農戶的自我發展能力［15］。因此，應在西部農村貧困地區按照因地制宜和協調發展的方針，大力發展特色農業和生態農業，開拓優勢農產品產業化之路，走環境、經濟、社會的可持續發展之路，但在發展特色農業的過程中應注意以下三個方面:首先要實施各種優惠政策和措施，為特色農業的發展創造良好的條件，如加大農業基礎設施投資、減免農產品的財政稅收、增設小額信用貸款等;其次要積極推進特色農業和生態農業的產業化進程，延伸農業產業鏈條，實現農產品產、供、銷一體化;再次要合理規劃和布局特色農產品加工企業，并提高企業自主創新能力和培育壯大特色農產品加工龍頭企業，增強抵抗市場風險的能力。

(四)培育農村基層社會組織，為農民提供服務

1.引導農村基層黨組織帶領農民脫貧致富。在全面建設小康社會的新形勢下，建設社會主義新農村是一項復雜的系統工程，需要政策、項目、資金來扶持，更需要農村基層各級黨組織的精心組織和有效服務，西部農村貧困地區要抓好基層黨組織建設，為農村經濟又好又快發展提供堅強的組織保障。這就要求農村基層黨組織必須適應農村政治體制和經濟體制變革，不斷增強組織、協調、服務、帶動功能，切實增強凝聚力，成為農村建設的先鋒隊和領路人。在加強農村基層黨組織建設的過程中應注意以下兩個方面:首先要拓寬農村貧困地區基層干部隊伍來源，注重從農牧區致富帶頭人、回鄉創業人員中選拔村干部，并積極推行一村一名大學生計劃;其次要制定完善的黨組織管理制度，要求黨員同志在平時的工作中認真負責，兢兢業業，自覺樹立良好的黨員形象，把工作作風管理和工作紀律長期抓下去。

2.培育農村經濟合作組織，為增收提供服務。農村經濟合作組織的建立和發展，是新時期農村經濟適應市場經濟要求的必然產物，對推動農業結構調整、提高農產品市場競爭力、增加農民收入、發展農村經濟，發揮著越來越重要的作用。西部農村貧困地區大多地處偏遠，加之市場經濟發育遲緩等原因，導致農民增收十分困難，所以西部農村貧困地區要想擺脫貧困需要重視農村經濟合作組織的發展。在這個過程中需要注意以下兩個方面:首先各級政府應認真制定優惠政策，放寬注冊條件，將各級農村經濟合作組織視同個體私營經濟對待，享受同等的稅費優惠政策，扶持農村經濟合作組織的發展，并積極協調各方面力量，幫助解決區域封鎖、條塊分割、地方保護、行業限制、權益保護等方面的問題，為農村經濟合作組織發展創造良好的社會環境;其次西部農村貧困地區的農村經濟合作組織的建立和發展要因地制宜、突出特色，要以市場為導向，立足當地的資源優勢和產業特點，推進農業產業化經營。

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［5］我國部分地區貧困人口比例增加［N］.南京日報，2010－12－22(B2).

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