對海南省文化產業立法的思考——深圳、太原文化產業立法經驗考察啟示

羅晉京 秦建國

2011年10月通過的《中共中央關于深化文化體制改革推動社會主義文化大發展大繁榮若干重大問題的決定》（以下簡稱“決定”）作出建設社會主義文化強國的重大戰略部署，提出在2020年使文化產業成為支柱性產業的奮斗目標。黨的十八大也明確提出“文化產業成為國民經濟支柱產業”。要實現該奮斗目標，有多種途徑可以選擇，加快文化產業促進立法不失為一種有效途徑。筆者試結合深圳、太原等地的文化產業立法經驗，就海南進行文化產業立法的必要性及相關問題作一探討。

一、文化產業立法的必要性

文化是個模糊、寬泛的概念，文化產業也是一個比較混亂的概念。在美國，稱之為“版權產業”，英國稱為“創意產業”，日本則稱為“文化產業”。我國基本上沿用“文化產業”的名稱，但其內涵不甚明確。通過立法，我們至少可以對“文化產業”進行初步界定，理順文化產業的管理體制，并且通過設立文化發展專項資金等機制，促進文化產業的健康、快速發展。

（一）界定“文化產業”

2008年制定的《深圳市文化產業促進條例》第二條規定，本條例所稱的文化產業，是指為社會公眾提供文化、娛樂產品和服務的活動，以及與這些活動有關聯的活動的集合。本條例所稱的文化企業，是指從事前款規定生產經營活動的生產經營單位。

2009年的《太原市促進文化產業發展條例》第三條規定，本條例所稱文化產業，是指從事文化產品生產、流通和提供文化服務的經營性行業。主要包括影視制作、出版、發行、印刷復制、廣告、演藝、娛樂、文化會展、數字內容和動漫，以及其他文化服務和文化用品、設備及相關文化產品的生產、銷售等行業。

而從國務院2009年9月26日發布的《文化產業振興規劃》來看，文化產業也主要以文化創意、影視制作、出版發行、印刷復制、廣告、演藝娛樂、文化會展、數字內容和動漫等產業為重點。

分析上述國內僅有的兩部地方性立法，深圳的界定顯然比較抽象，太原市的界定既有概括性的描述，也列舉了一些重要的文化產業，可以供海南省的立法參照。需要提出的是，應該結合海南的文化產業發展實際，加入與旅游高度融合的富有民族民俗風情的地方特色文化產業、旅游休閑文化產業、互聯網文化產業等特色或優勢產業，以提高立法的針對性。

（二）理順文化產業管理體制

從我們國家文化管理體制的歷史發展來看，管理主體是多方面的，除了黨的宣傳部門，還有文化部門、廣播電視新聞出版部門、旅游、體育、版權與工業和信息化部門等。這么多行政管理部門在促進文化產業發展的過程中，都會出臺各自的文件。如果不同部門之間的政策有沖突，將會對文化產業發展不利。不僅部門之間，甚至在本部門內部也可能會出現不一樣的地方，這就是需要通過立法來好好解決如何在政府主管部門之間建立一種協同、合作的體制，以使我們的文化產業政策形成一個內在統一的體系，而不是互相沖突、互相掣肘的體系。

海南應該根據太原、深圳的文化立法經驗進行思考與探索。太原市建立起以文化行政部門為主的管理體制，其他各有關部門積極配合。深圳市則專門成立文化產業發展行政事務機構來推進文化產業的發展。海南有必要根據本省實際情況，發揮宣傳部門的統籌協調作用，理順現有文化產業的管理體制，應該參照云南省的經驗，新設一個文化產業辦公室，統一管理文化產業發展工作，并通過立法建立起文化與旅游、信息、金融等產業融合發展的領導體制和工作機制，推動文化產業與相關產業深度融合發展。

（三）促進文化產業的健康快速增長

深圳和太原的立法都明確要求市、縣（區）人民政府應當設立促進文化產業發展專項資金并列入預算，該資金重點用于扶持重大文化產業項目、特色文化企業和培養文化產業人才。

除了設立發展專項資金制度，兩市都通過立法從文化產業發展用地、鼓勵和支持非公有制資本進入國家許可的文化產業領域、建設文化產業園區、支持文化企業通過資本市場融資、鼓勵文化產品服務出口等方面做出原則性規定。這些規定涉及土地使用、金融支持、人才培養、產學研結合等多方面。隨著這些有力措施的落實，可以促進文化產業的健康、快速發展。

二、立法名稱和立法結構

（一）立法名稱

太原市和深圳市的地方性立法都取名為“文化產業發展（或促進）條例”，但國家層面卻提出《文化產業振興法》的概念。

2000年10月，中共第十五屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十個五年計劃的建議》，第一次在中央文件中提出“文化產業”的概念。此后，中宣部有一個從2004年到2013年的10年立法規劃，在該規劃中提出要出臺我國的《文化事業促進法》和《文化產業促進法》，所以，最早正式的立法名稱應該是從中宣部這里出來的，當時叫《文化產業促進法》。直到2006年，國家出臺了我國“十一五”時期文化發展規劃綱要，在“文化十一五”綱要里進一步強調要抓緊研究、制定文化法律，其中就有《文化產業促進法》。所以，立法機關、政協、政府職能部門、學術界等，都是在《文化產業促進法》的名稱下進行調研、科研和立法研究。

為了應對2008年國際金融危機，國家出臺了十大產業振興規劃，在十大產業振興規劃之后又加了一個《文化產業振興規劃》（即“十加一戰略規劃”）?！笆右粦鹇砸巹潯背雠_后，文化產業發展已經上升到國家戰略產業。2011年黨的十七屆六中全會的“決定”也提出要加快文化立法的進程，其中就有抓緊研究和制定《文化產業振興法》等法律的要求。在國務院法制辦2012年的立法計劃中，已將《文化產業振興法》列為第三類，即抓緊研究論證的法律。

那么，海南的立法應該參照太原、深圳兩地的立法，稱之為“文化促進條例”，還是要充分考慮國家層面的立法趨勢，稱之為“文化振興條例”？

筆者的意見是仍舊稱之為“文化產業促進條例”，理由如下：

第一，從《文化振興法》出臺的歷史背景來看，主要是為了應對金融危機，金融危機肯定是非常態的，并且海南并未真正感受到金融危機對文化產業的現實危險。所以，以應對金融危機為主要目標的“文化振興”對海南不太適用。第二，國家層面的“文化振興”應該包含振興傳統文化之意，根據海南的實際情況，應該是“推動文化產業發展”比“振興傳統文化”更為迫切。第三，從太原和深圳兩市的立法情況來看，“文化產業促進條例或發展條例”的稱呼已得到社會廣泛的認可，人們對于“文化振興”的說法可能還要有一個接受和適應的過程。

基于以上的理由，建議海南省的立法仍然使用“文化產業促進條例”這個名稱。

（二）立法結構

深圳的立法體例采用了“總則、創業發展扶持、出口扶持、資金支持、人才培養與引進、附則”的立法結構；而太原的立法則采用“總則、引導和扶持、市場培育、服務保障與交流合作、附則”的結構。那么，海南應采用怎么樣的立法結構？

顯然，海南應該結合本省的實際情況，在學習和借鑒已有地方立法經驗的基礎上，構建符合本省發展的立法結構。總的來說，地方層面的立法只能是整體性的規定，“宜粗不宜細”。但政府應及時制定相應的配套規定，落實“文化產業促進條例”的相關規定。

三、依法界定政府的職責和法律責任

作為一部法律，是否需要設置某些法律責任？太原、深圳的地方立法均沒有設立相應的法律責任，但對于地方政府發展文化產業的責任提出了要求。

例如，太原市的《促進文化產業發展條例》第十二條規定了市、縣（區）人民政府應當制定區域文化產業發展規劃。將文化產業的發展納入本級國民經濟和社會發展規劃，制定引導、扶持文化產業發展的政策，優化文化產業發展環境，推動文化產業成為新的經濟增長點和支柱產業。深圳市的《文化產業促進條例》第七條規定了市政府文化產業發展行政事務機構履行的八項職責（略）。

由此看來，促進文化產業的發展是相關政府部門的職責，如果政府部門不履行法律規定的職責，是否要承擔相應的法律責任？

筆者的意見傾向于預設相應的法律責任。理由有以下幾點：

首先，沒有法律責任的法律似乎不是一部完整的法律，立法結構方面會存在天然的缺陷；其次，既然已規定有政府部門的職責，沒有規定違反職責的法律責任不符合法治政府的要求；再次，政府部門使用的是公權力，動用的是公共資金（例如，對于文化發展專項資金的審核、管理等），政府部門更應該率先遵守法律，如果不履行法律規定的職責更應當承擔相應的法律責任。唯有如此，才能引導一般的公民自覺遵守法律，養成良好的守法意識和習慣。當然，法律責任的規定也應局限于地方立法機關有權力規定的范圍之內。

結語

太原市和深圳市的立法經驗已表明，地方立法對文化產業的促進作用是明顯的，深圳的文化產業的增加值已占到地區GDP的9%，并形成了一批骨干企業。海南曾經將文化產業促進條例列入2012年的立法計劃，但因種種原因還沒有出臺。筆者認為“晚立法不如早立法”，海南應該抓住發展機會，盡快制定出文化產業促進條例，才能站在全國文化產業發展的制高點，形成產業的示范作用，同時也表明了地方政府對文化產業發展的重視和決心。顯然，能夠成為全國首部的省級文化產業法，其意義無論如何評價都是不會過分的。因此，我們呼喚海南的文化產業促進條例盡快出臺！

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