移民綜合監理專業工作質量管控的實踐與探討

席景華，劉 琳，鄧 益

(中國水電顧問集團成都勘測設計研究院，四川 成都 610072)

1 前 言

我國于20世紀80年代引入、90年代以法律的形式推行的建設工程監理制度，在工程建設管理中發揮了重要的作用。借鑒建設工程監理和世界銀行項目管理的做法，我國在水利水電工程移民安置管理的工作中也引進和推行綜合監理機制，并在長江三峽、黃河小浪底、尼爾基、萬家寨等大型水利水電工程中實施了移民綜合監理。移民綜合監理制度的引入，在我國大中型水利水電工程移民安置的管理工作中發揮了重要的作用，并取得了顯著效果。近年來，隨著科學發展觀的深入，移民綜合監理企業也逐步實行精細化管理，越來越多先進、科學、便于操作且有助于增強企業競爭力和促進企業生存的質量管控方法得以推廣使用。

中國水電顧問集團成都勘測設計研究院(以下簡稱“中水顧問成都院”)歷來十分重視移民綜合監理專業的質量管控工作，也是最早參與承擔移民綜合監理工作的單位之一。早在1998年就受四川省使用世界銀行貸款的安寧河流域農業資源開發項目領導小組辦公室的委托，啟動并開展了四川省西寧河晃橋水電站和漫水灣水利工程的移民監測評估工作。近年來，成都院認真貫徹ISO9001質量管理體系和中國船級質量認證體系，監理水平和監理效果得到了顯著提高，獲得了有關各方的高度評價。良好的工作效果得益于狠抓質量管控工作，尤其是移民綜合監理內部的安全生產和移民工程安全監督管理方面的成績更為突出。2011年，成都院移民綜合監理專業獲共青團中央和國家安監總局聯合表彰命名“全國安全生產示范崗”稱號。

2 移民綜合監理的主要內容

與建設工程監理一樣，作為移民安置監督評估兩項工作內容之一的移民綜合監理也屬于國家強制推行的制度，是靠行政手段和法律手段在全國推行的，因此，在強制性、服務內容、監管授權和準入等方面，移民綜合監理具有與建設工程監理相同的特點。

目前，移民綜合監理專業技術規范正在研究制定的過程中，但其主要工作內容已在《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》(國務院471號令，以下簡稱《移民條例》)明確。按照《移民條例》的規定，移民安置監督評估的內容包括對移民搬遷進度、移民安置質量、移民資金的撥付和使用情況以及移民生活水平的恢復情況進行監督評估 。在此基礎上，參照建設工程監理，通常認為，移民綜合監理是對移民搬遷進度、移民安置質量和移民資金的撥付和使用情況等方面進行監督管理，同時輔助做好信息管理、合同管理及協調工作。

2.1 移民搬遷進度監督管理

對于移民搬遷進度的綜合監理，通常理解為傾向于宏觀層面的總體進度的監督管理，其對象主要為所有移民安置、兌現補償項目和移民工程建設項目完成情況形成的綜合形象進度。

移民搬遷進度成果主要體現在移民安置實施進度報告(報表)、工程監理報告和現場形象面貌等方面。因此，監督管理的主要要求為按照事前預警、事中控制、事后處理和綜合平衡的原則，對比審核工作計劃、查對移民安置進度報表、現場巡查核實移民安置進度、掌握移民安置進度形象面貌、對比分析評判移民安置總體進度等。

2.2 移民安置質量監督管理

對于移民安置質量的綜合監理，通常理解為傾向于宏觀層面的綜合質量的監督管理，其對象主要為移民安置實施方案、實施標準和移民工作的合法、合規性等，這有別于工程建設監理中的質量控制。

移民安置質量成果主要也體現在移民安置實施質量報告(報表)、工程監理報告和現場形象面貌等方面。因此，監督管理的主要要求為堅持質量第一、預防為主的原則，查對規劃設計報告和工程建設報表(監理報告)、巡查訪問移民安置實施方案、現場抽查測定移民安置實施標準、掌握移民安置質量形象面貌、對比分析評判移民安置綜合質量等。

2.3 移民資金的撥付和使用情況監督管理

對于移民資金的撥付和使用情況的綜合監理，目前較為一致的理解是指依據批準的移民安置規劃設計概算和資金計劃，監督各級移民管理機構移民專項資金的流向。

移民資金的撥付和使用情況主要體現在各級移民管理機構財務報表、銀行對賬單和原始撥款憑證等方面。因此，監督管理的主要要求應按照專款專用的原則，查對各級移民管理機構財務報表、抽查銀行對賬單和原始撥款憑證、對比分析評判移民資金撥付的及時準確情況和使用的合法合規性情況等。

3 質量管控的原則、目標及要點

3.1 質量管控的原則和目標

我國高度重視移民權益的保護和工程建設質量，制定了一系列的法律和規章制度，明確要求監理單位應當嚴格按照有關規定對移民搬遷安置質量和工程質量實施監理，并指出監理單位對職責范圍內出現的質量問題要承擔相應的監理責任。因此，在水利水電工程建設征地補償和移民安置的過程中，能否做好移民搬遷安置監管工作是衡量移民綜合監理單位工作質量優劣的重要一環，也是監理企業立足之本。

作為以咨詢服務為核心的監理企業，同樣適用最基本、最通用的企業管理八項原則，即“以顧客為關注的焦點、領導作用、全員參與、過程方法、管理的系統方法、持續改進、基于實施的決策方法、與供方互利的關系”。

在其質量管控工作中，監理企業應突出堅持質量第一、積極主動、客觀真實、服務至上的原則：

(1)做好監理管理和項目監理的宏觀策劃，建立與企業文化和企業管理制度相適應的質量管控制度，建立系統管理方法對組成系統各個過程以及各過程之間的接口加以管理和控制，避免管理職責不清、出現真空、相互推諉和扯皮；

(2)建立激勵制度，鼓勵全員參與到質量管控工作中，形成全員參與的文化氛圍，使質量管理成果得到有效轉化，內部資源配置能力進一步提升，促進質量管控制度進一步健全；

(3)加強監理工作的過程和工序控制，避免“死后驗尸”的最終檢驗方法。在建立工作過程中，層層把好質量關，發現問題，及時解決，避免形成既定失誤和錯誤事實，造成浪費和損失 ；

(4)堅持重大決策要以事實或正確的信息為基礎，通過科學、邏輯的分析作出正確的判斷，避免盲目、主觀拍板的決策；

(5)堅持遵紀守法、客觀公正、積極主動的工作準則，促進移民安置工作更加規范化和標準化的順利完成，達到移民安置規劃目標。

3.2 質量管控的要點

對移民綜合監理監督管理的移民搬遷進度、移民安置質量和移民資金的撥付和使用情況等方面進行監督管理，監理工作涉及的審核對比審核工作計劃、查對移民安置進度報表、現場巡查核實移民安置進度、掌握移民安置進度形象面貌、對比分析評判移民安置總體進度等形式，即為綜合監理專業質量管控要點。包括：

(1)移民綜合監理大綱、細則的編校審；

(2)移民綜合監理工作計劃(策劃)制定；

(3)移民安置實施資料(報表、報告)收集制度的制定和執行；

(4)財務報表、銀行對賬單和原始撥款憑證收集制定、采集和存檔；

(5)現場巡查；

(6)走訪記錄；

(7)日志大事記；

(8)監理報告、文函編校審。

4 質量管控的方法

做好專業質量的管控工作，至少應該包括制定標準和工作方案，投入生產運營，以及檢查控制等環節。而全面質量管理活動，則離不開總結、改進和趕超等提高過程。借鑒美國質量管理專家戴明博士提出的PDCA循環閉環式管理理論，質量管理體系是以領導管理、資源管理、監理服務、測量分析和改進等四大主要過程建立的。中水顧問成都院將移民綜合監理專業的質量管控工作按照策劃(P-Plan)、實施(D-Do)、檢查(C-Check)、改進(A-Action)四大過程不斷循環，使質量體系得到不斷的持續改進。其中，策劃和標準化是循環過程的重點(見圖1)。

圖1 PDCA循環圖

4.1 策劃(P)(領導管理過程)

移民綜合監理策劃，即根據組織方針和委托要求，為本企業監理專業和承擔的監理項目明確監理效果，并建立必要的目標和過程。包括明確監理咨詢服務宗旨、目標定位和任務；設定監理目標；以及提出監理方法措施等三個步驟。

移民綜合監理是一項以技術為主的咨詢服務工作，其質量管控的策劃工作應以監理企業技術負責人為核心展開，依據監理項目招標文件和委托監理合同的規定，結合監理企業的實際情況，確定監理專業的質量目標，制定監理工作質量管控方法、措施和流程。確保質量管控工作順利實施，并建立定期質量策劃工作制度和一事一策劃的工作制度。

4.1.1 制定企業的技術標準文件

制定企業的技術標準文件，明確監理咨詢服務宗旨、目標定位、工作內容和方法。如制定《移民綜合監理導則》、《移民安置綜合監理定期報告編制導則》等。這是監理企業核心技術和創新能力的體現，是企業競爭的制高點 ，應作為企業質量管控的首要任務。制定企業的技術標準，要適應國家標準、行業標準、地方標準，同時也要滿足顧客要求，也就是監理工作成果和效果既要符合政策的有關規定，又要滿足顧客需求和期望的特性。同時，在做好技術標準文件制定的過程中，還應注意移民安置為政府行為和移民綜合監理雙委托的特殊屬性。作為雙委托的組成部分，省級人民政府和省級移民管理機構既是地方標準的制定者，又是移民綜合監理企業的顧客。

企業技術標準的制定，由監理企業技術負責人組織、專業生產部門和市場發展部門參與，在上一年度出臺的新規定、新要求和顧客需求的基礎上制定。實行定期質量策劃制度。考慮到監理企業規劃發展周期和水利水電工程移民安置實施周期較長等因素，定期質量策劃一般以年度為單位。主要包括以下幾方面內容。

(1)服務宗旨。規定本企業移民綜合監理人員應按合法、合規和實事求是的原則處理各方關系和移民安置事務，維護各方合法權益。

(2)工作依據。從任務、成果和評判等方面明確本企業移民綜合監理的依據，以便工作中區分和采集。

(3)工作目標。根據移民安置管理規定和結合建設監理目標，確定“控制”、“管理”、“協調”等移民綜合監理工作目標。

(4)組織機構。結合本企業的管理模式，明確不同委托需求和任務規模情況下的組織機構，提供責任分明、決策迅速、人員靈活、利于交流、分工細密、快速高效等多種效能的組織機構備選。

(5)崗位職責。設置不同組織機構模式下的人員配置和崗位職責。

(6)工作內容及方法。針對移民安置實施對象和內容，設定監理工作進度、質量、移民資金撥付和使用、合同、信息及協調等方面控制和管理的內容，并明確工作深度，包括巡查面和頻率，訪問對象和內容，樣本戶比例和指標，統計對象和統計單位，等等。

(7)工作流程。包括內部工作流程和外部工作流程。內部工作流程應明確基礎數據、現場形象面貌的采集，監理過程文件和監理產品的運行管理等流程；外部工作流程在闡述各方工作關系和監理與各方的協作、配合及報告等工作流程。

4.1.2 編制監理投標文件及監理細則

參與監理投標文件(主要為監理大綱)和實施項目的監理細則編制。

監理投標文件的核心問題主要是反映提供技術服務水平高低的監理大綱，它是衡量投標監理單位企業素質、技術水平和管理水平的綜合性文件。與監理投標文件相似，作為指導監理部和規范各有關單位與監理協作的技術文件，同樣需得到委托單位的認可。因此，監理投標文件和監理細則，應作為企業質量管控的重要任務。編制監理投標文件和監理細則，應注重內容全面、重點突出、切入實際、先進合理的原則，尤其是監理投標文件，更要體現出認真細致、科學嚴謹的特點。同時要突出本單位的優勢，突出地反映本單位監理人員的業務特長、經驗、判斷能力、創新思路和監理單位的資質條件、信譽、監理經驗等 。

監理企業技術負責人，安排編制監理大綱和監理細則，并審核監理大綱與招標文件的匹配性，審核監理細則與監理大綱和監理合同的匹配性，包括宗旨、目標、范圍、內容、方法、措施和監理組織及主要制度等，實行一事一策劃制度。同時，還應針對投標做成、做好以下三方面的策劃和掌控工作：

(1)監理技術。主要包括監理人員配置、機構設置、監理方式方法的合理性、可行性，以及相關監理業績和企業技術力量水平。

(2)商務。主要包括報價與監理工作內容和方法的匹配情況，報價項目的完整性，以及報價的依據、單價及構成等。

(3)綜合部分及總監考核。包括企業資質、業績、財務狀況、及信譽水平，以及總監理工程師在評標期間，招標人考核總監對本工程監理控制重點難點的認識及對策、對本項目監理工作實施的管理思路、主要措施等，同時考核總監的口頭表達、應變等能力。

4.1.3 制定移民綜合監理部工作制度

制定各項目移民綜合監理部工作制度，明確機構設置與職責、制度與管理辦法、管理流程等。如制定《監督評估項目現場管理暫行辦法》等，要明確本項目的崗位設置和職責分工，并制定安全生產、信息傳遞及檔案、現場辦公、綜合監理日志、現場巡查、安全保密、現場車輛調度管理、應急救援等工作制度。落實對外聯系、產品登記、設備登記、印章保管及使用、預算、定期總結等管理事項。并安排專人負責安全生產、質量監督和信息檔案等管理工作。

這部分工作由項目總監負責，包括落實監理職能、監理人員、工作流程、關鍵節點、激勵措施等，并按照監理企業標準審核有關工作制度。實行一事一策劃制度，主要是針對新增監理任務，由項目總監負責、企業技術負責人指導、專業生產部門和企業發展部門參與，對不同地區、不同政策、不同任務下的監理工作進行定位和策劃。

4.2 實施(D)(監理服務過程)

移民綜合監理的實施，即按照預定的計劃，在實施的基礎上，努力實現預期目標的過程。在這一階段除了按計劃和方案實施外，還必須要對過程進行記錄，確保工作能夠按預定計劃實施。同時建立起數據采集，收集起過程的原始記錄和數據等項目文檔。

監理企業實行的是項目管理制，實行總監負責制，監理項目部是臨時機構，由各管理部門和生產部門抽調人員組成，除監理大綱編制的實施工作由企業技術負責人組織，各職能部門人員參加外，其余監理工作的實施都由監理部負責。因此，移民綜合監理質量管控的實施工作主要集中在監理部人員上，監理部應根據監理企業年度的質量目標、質量管理方案，全面實施監理服務職責(三控制、兩管理、一協調)。

4.3 檢查(C)(分析、檢測、測量)

移民綜合監理的檢查，是對監理服務質量的驗證。監理企業應對監理管理、監理服務進行有計劃地檢查和測量，以驗證監理管理、服務質量是否達到標準、滿足要求，這也是避免質量管控工作流于形式的重要手段。

依據確定的監理專業質量目標和質量管控方法、措施和流程，確保質量管控工作順利實施，監理企業應分層次、分重點安排移民綜合監理的質量檢查工作，同時做到細致化和常態化：

(1)監理部對日常監理工作的檢查由項目總監負責，包括監理人員是否到位，監理資料是否及時收集，監理訪問巡查記錄(日志、大事記)是否及時準確，監理評價和監理報告是否客觀真實等，并檢查是否符合質量管理體系文件要求。

(2)由監理企業技術負責人負責對監理大綱、細則的審核和對監理部移民綜合監理工作質量的檢查。其中，對監理大綱、細則的審核主要為監理大綱與招標文件的匹配性和監理細則與監理大綱和監理合同的匹配性，實行一事一審；對監理部的質量檢查主要為檢查監理部的工作狀態，表現為對移民綜合監理關鍵環節、重點項目和重要工作制度的執行情況進行內部審核，實行定期審核(也就是內審)，并檢查是否符合質量管理體系文件要求。

4.4 改進(A)(持續改進)

對移民綜合監理質量的改進，通過檢查、整改進一步提高監理管理、監理服務質量，是對監理工作質量的提升，有利于增強企業競爭力和促進企業生存。大致可分兩類情況處理，一是總結經驗，對已被證明有成效的措施，要進行標準化，制定成工作標準，以便以后的執行和推廣；二是吸取教訓，對于方案效果不顯著的或者實施過程中出現的問題，進行總結，為開展新一輪的PDCA循環提供依據，尤其是移民綜合監理質量管理的決策。

質量管控的改進工作由監理企業技術負責人主持，根據各項目檢查情況和質量體系內審報告，總結貫徹質量管理體系一年來取得的成績和不足，提出改進、糾正和預防的措施，評價質量管理體系的符合性、適宜性、有效性，這是質量管理體系持續改進最重要的管理規程，必須做好計劃和安排。

對管理評審提出的改進、糾正、預防措施，由企業負責人組織，督促企業職能部門、現場監理部進行落實，企業質檢部門跟蹤檢查，達到質量管理體系持續改進的目的。

5 結 語

中水顧問成都院結合長期從事野外生產的工作特點，在經過幾年有效地運行ISO9001質量管理體系和中國船級質量認證體系后，把質量工作與安全工作緊密結合，突出成都院移民專業技術和移民工程技術領先的特點，狠抓質量標準、管控體系和安全生產制度的建設與落實，創新移民綜合監理質量管控模式，全面推動移民綜合監理的技術發展與質量控制，使移民綜合監理管理水平、監理服務、社會公信力都得到了顯著的提高。目前，中水顧問成都院所承擔的移民綜合監理工作的項目有：金沙江向家壩水電站、雅礱江錦屏一級水電站、黃河積石峽水電站和炳靈水電站、大渡河安谷水電站等項目的移民綜合監理工作。由于質量管控工作到位，移民綜合監理質量管控工作得到了進一步規范，在出色完成生產任務的基礎上，連續多年保證移民綜合監理質量可靠，并實現安全生產無事故的目標。

在移民綜合監理專業工作中，中水顧問成都院認真貫徹ISO9001質量管理體系和中國船級質量認證體系，使監理人員深刻理解質量管理的內涵。提高貫徹企業制度的自覺性，并按照PDCA循環閉環式管理理論，強化質量管理過程的參與和控制，避免了質量管理工作流于形式，并全員參與質量認證審核過程，保持質量管理的持續改進，使移民綜合監理服務質量不斷提高，經濟效益和社會聲譽不斷提升。

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