統籌城鄉背景下涪陵區土地節約集約利用研究

張李娟 曲戈

摘 要：節約集約利用土地資源是貫徹落實科學發展觀的根本要求，涪陵區作為重慶市區域性中心城市之一，節約集約土地資源成績顯著，但同時存在土地資源供應緊張與閑置并存、利用結構與布局不合理、規劃滯后、“土地財政”約束、監管不到位等值得注意的問題?？茖W制定產業發展政策、加快構建城鎮體系、推動節地技術創新、強化土地監管、促進各類土地復合利用，探索“三化”協調發展，資源節約集約利用的新型現代化道路。

關鍵詞：統籌城鄉；土地利用；節約集約

土地資源既是重要的稀缺資源也是經濟發展的最核心要素。隨著中央將重慶市確定為統籌城鄉改革示范區，市委、市政府實施“一圈兩翼”發展戰略，另外，根據2010年12月21日出臺的中共重慶市委、重慶市人民政府《關于加快涪陵區經濟社會發展的決定》，新“04總規”確定的雙百城市（百萬人口和百萬平方公里），涪陵區對土地的需求日益加劇。如何挖掘土地潛力，化解用地難題，將是涪陵區經濟社會發展面臨的重要課題。

一、涪陵區節約集約利用土地資源的現實必然性

1.實現城鄉統籌發展的需要

重慶作為全國城鄉統籌綜合配套改革先行試驗區，涪陵區作為重慶市六大區域性中心城市之一，常住人口106.67萬人，農業人口68.48萬人，非農業人口48.18萬人，城鎮化率為59.3%，要實現統籌城鄉發展，無論是統籌城鄉規劃、統籌城鄉生產力布局、統籌城鄉就業、統籌城鄉社會保障等，都需要占用大量土地，因此，如何在城鄉之間合理布局，節約集約利用土地極為重要。

2.加快經濟結構調整的需要

涪陵長期以工業偏重，原材料工業占比較大，這樣的經濟結構直接導致對土地資源的粗放式利用。一些領導干部為促進本地經濟發展，不惜犧牲有限的、稀缺的土地資源為代價，盲目選擇項目，追求經濟的短期繁榮和增長，嚴重妨礙了經濟結構的良性調整。

3.推進“三化”協調發展的需要

當前，涪陵工業化處于中期階段。按工業化進程的正常邏輯，這個階段，農民應借著工業化的強勁推力，大量地、有序地從農村轉移出來，實現就業與身份的雙重置換，進而促進傳統農業向現代農業躍遷。當前，三大產業結構分配比例6.7：61.3：32，在土地供應緊張的前提下實現“三化”協調發展，探索一條不以犧牲農業農村為代價的新型工業化、新型城鎮化和農業現代化之路，必須節約集約利用土地資源，最大限度地發揮土地要素的生產力。

二、涪陵區當前土地資源利用的突出問題

1.土地資源緊張與閑置并存

涪陵全區城鄉建設用地面積為18501.98公頃，占土地總面積的6.29%。按常住人口計算，全區人均城鄉建設用地面積為161.58m2/人，其中：人均城鎮工礦用地37.82m2/人，人均農村居民點用地170.56m2/人，遠低于重慶市平均水平。隨著工業化、城鎮化的推進，經濟社會發展對土地資源的依賴程度更高，土地資源的供需矛盾將日益加劇，即便如此，在廣大城鄉仍有相當數量的土地閑置或浪費現象。例如，在部分農村，空閑住宅、空心村、廢舊坑塘、閑散地大量存在。不少農民盡管已經長期進城，但仍然保留有原來的宅基地，同時隨著城市的擴張，近郊的部分農民變成市民后，原有村莊未能及時改造，致使部分城中村土地長期閑置。

2.土地資源利用結構與布局不合理

不少鄉鎮工業發展缺乏整體規劃?！按宕妩c火、戶戶冒煙”仍相當程度存在，浪費土地現象嚴重；在發展二、三產業中，由于受過去“開發熱”的影響，不從地方產業特色和節約集約用地角度合理布局，造成許多項目投資和重復建設；有關部門之間協調監督不力，片面強調部門利益，片面追求招商引資目標，將土地作為招商引資的優惠條件，違規低價出讓土地、隨意承諾外商的用地條件。

3.土地利用規劃滯后

建設項目用地以剛性為主，彈性不足。由于社會經濟的高速發展，建設項目特別是遠期建設項目無法準確預測，使得土地利用總體規劃對經濟形勢的變化及經濟社會發展的需求缺乏適應性。要么“具體問題具體分析”，隨意修改、變通，打政策“擦邊球”，導致土地實際利用率和單位面積投資強度嚴重偏低。少數基層黨政“一把手”法制觀念淡薄，民主意識不強，使土地總體規劃失去嚴肅性，常常是“規劃跟著項目走”“計劃趕不上變化”“特事特辦”。有的鄉鎮雖然有工業集中區，但新上的項目仍然習慣扎根村莊，要么“靠村頭”，要么“沿路邊”，土地利用不集約，形成新的污染源。

4.“土地財政”約束了政府自身的節約集約行為

地方政府存在GDP至上主義的傾向，把目光盯在經濟增長指標上，以地生財，嚴重擾亂了正常的土地市場秩序。這種政府自利行為從根本上放大了土地粗放利用的政策空間，從另一個角度釋放出政府調控土地市場的虛假信號，形成政府、企業、市場等主體博弈的信息失真與滲漏，使應有的政策調控目標打折扣，土地的節約集約難免流于空泛。

5.土地資源利用監管不到位

雖然相關法律法規對土地違法行為有明確的處置規定，但操作性不強，往往清理容易處置難。在供地環節，雖然需要審查投資強度、容積率、建筑密度等技術指標，但企業取得土地后，即使達不到報批時的標準，國土、建設、規劃等部門也沒有嚴格的制裁措施，監管實際上難以到位。在執法環節中，國土部門只能下發停工通知書，但現實情況下，常常是有禁難止，甚至出現停工通知書變成催工通知書的現象，加快形成既成事實。而對政府部門自身粗放用地甚至帶頭違法用地的現象，監管更是步履艱難，多數情況是查事不查人，習慣大事化小，小事化了。由于國土資源部門本身行政執法力量薄弱，執法過程中的種種利益關系層層糾葛，短時間內很難撇清復雜的關系網絡，出現查處難、處罰難和執行難等問題。

三、節約集約利用土地的意見和建議

1.科學制定產業發展政策

堅持“集中、集聚、集約”發展，按照落實科學發展觀和走新型工業化道路的要求，加強產業集聚區的建設與管理，通過企業集中布局、產業集群發展、資源集約利用、土地集成管理，實施更嚴格的土地利用用途管制和空間管制，全面提升產業集聚區在土地資源節約集約利用和轉變經濟發展方式中的示范引領作用。同時，以節約集約為導向，優化產業選擇、嚴格控制“三高一多”產業發展（即高投入、高耗能、高污染和多占地），著力發展第三產業和高新技術產業，尤其是緊緊抓住發展戰略新興產業的機會，用先進、適用技術改造和提升傳統產業。以調結構、促轉型為主線，以產業集聚區為載體，通過不同地區產業結構調整、優化、配套、升級，直接或間接提升節約集約利用土地資源的水平和能力，加快推動涪陵經濟發展方式的根本轉變。

2.加快構建城鎮體系

實施“遷村并城、遷村并鎮、遷村并村”，加強土地整理，通過更密集化的土地利用方式、更集中化的生活方式，實現組團式居住，引導村民向城鎮社區集中、耕地向規模經營集中，從而加強土地資源的科學、高效、合理利用，堅持落實最嚴格的土地保護制度，科學地編制小城鎮土地利用總體規劃。調整、整治、重新安排城鄉建設用地和其他用地布局，分階段盤活城鎮閑置地、空閑地，系統整治農村低效利用和空閑建設用地。防止農村建設用地無序蔓延，提高農村建設用地利用水平。

3.推動節地技術創新

推行立體開發、復合利用、循環利用、劣地優用等節地模式，促進城鎮地上地下空間開發利用，加快城鎮改造，鼓勵企業實施用地增容改造，推進廢棄土地、荒山荒坡等開發利用。加快節地技術創新，開展交通、水利等大型工程建設節地技術研發，推進節能省地型住宅及地下空間開發利用等新技術，加快工礦廢棄土地、污染土地、鹽堿土地治理和修復技術的創新。

4.強化土地監管的保障作用

建立健全城鄉集中統一，全程全面的監管系統，逐步實現監管工作制度化、規范化、常態化。利用土地市場動態監測和監管系統，加強土地供應和開發利用情況監管，對建設用地從供應到批后開發利用實時監控，發現問題，及時糾正，確保建設用地依規供應，合理利用。同時，建立黨政主要負責人節約集約用地責任制和嚴格的責任追究機制，將有利于從根本上約束地方政府以地謀利的動機，形成良性的土地執法監管氛圍。

5.促進各類土地復合利用

促進各類土地復合利用，提高綜合利用效率。土地具有生產、生活、生態等多樣性功能。推進土地的復合利用，能發揮土地的多樣性功能，有利于提高土地利用效率。一是推進建設用地的多功能復合利用，比如大型區域基礎設施建設應推行多設施共用通道的方式，區域和城市的重要交通樞紐、節點及其周邊地區土地利用應推行綜合性立體化交通換乘中心、多功能經濟活動中心及配套設施建設模式。二是城市土地開發應注重就業與居住相協調，推行公共交通導向的土地開發利用模式。三是土地特別是耕地，不僅具有生產屬性，還具有生態功能，在調節氣候、凈化美化環境、維持生物多樣性、涵養水源、固碳等方面發揮著重要的作用。四是城市建設規劃布局應充分考慮耕地的生態功能，發揮耕地作為城市“綠心”“綠帶”的功能，做到耕地生態系統與城市建設有機結合。五是在生態建設與維護方面，應統籌耕地保護與生態退耕關系，合理確定不同區域的退耕規模，確保耕地紅線不突破。

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[基金項目：重慶市涪陵區校級課題 （項目號：FLDX2013—08）]

（作者單位：重慶市涪陵區委黨校、重慶市涪陵區江東街道辦事處）