我國職業體育腐敗的法律規制建設

田思源，林灶棋

（清華大學 法學院，北京 100084）

我國職業體育腐敗隨著近年來假球、黑哨、賭球、興奮劑、年齡造假等事件的不斷涌現而逐漸進入公眾視野，特別是中國足協原副主席謝亞龍等足協高管被追究刑事責任，更是引起了人們對我國職業體育腐敗與反腐敗問題的極大關注。防治職業體育腐敗，法治建設至關重要。職業體育的活動方式、規則體系、主體間的權利義務關系、糾紛的解決機制、違規違法以及犯罪的責任追究和制裁手段等，都需要明確的規定。依法反腐、依法治腐，構建一套行之有效的防治腐敗的法律體系是擺在我們面前的迫切任務。

1 我國職業體育腐敗的表現

本文研究的職業體育腐敗，是指職業體育主體，包括但不限于體育管理官員、裁判員、運動員、教練員、市場投資人員以及其他利益相關人員，為了追求個人或集團利益，違背公平競賽原則，采取不正當競爭的手段，操縱或干預競賽，損害競賽方、競技體育第三方以及觀眾等的合法權益，破壞競賽秩序，違反賽風賽紀或法律法規的行為。

1)裁判員惡意錯判、漏判。

裁判員是競技賽場的裁判者和執法者，是比賽公平、公正和正常進行的保障。運動員應當尊重和服從裁判，從而賦予了裁判員極高的權威。裁判員的判罰對比賽的結果有著重要影響，從而關系到參賽隊伍和運動員的切身利益。

不同體育項目裁判執法的方式有所差別，在田徑、游泳、射箭等較客觀的項目，裁判的影響因素相應較小，體操等項目雖然也是以裁判的評判作為認定成績的依據，但因為是集體裁判，降低了影響結果公正的可能性。但對于足球等球類運動，裁判臨場執法具有較強的主觀性，在規則范圍內自由裁量的空間較大，從而為裁判在賽場上惡意錯判、漏判提供可能。

2)操縱比賽。

體育競技有賴于公平的制度環境，如果有人破壞公平競爭的規則而操縱比賽，這樣競技比賽結果的不可預知性被破壞，不僅侵害了觀眾的觀賞權，也損害了相關競賽方的利益，挫傷了運動員的參與積極性，降低了體育比賽組織方的公信力，從而動搖整個競技體育的根基。通常情況下，操縱比賽就是通過收買球員、教練或者其自身打假球的方式進行。在我國，操縱比賽的現象以足球領域的“假球”和全運會“競賽分贓”最為典型。

3)運動員資格造假。

運動員資格造假包括偽造年齡、身份、戶籍乃至性別等，以獲得參賽資格或取得好的競技成績。一些競技比賽對參賽運動員的年齡有明確限制，運動員為了能夠參加自己本沒有資格參加的比賽，更改年齡是最簡單、最有效的方法。當然，更改年齡的目的并不是單純為了能夠參加比賽，更重要的是為了在比賽中取得好的成績和好名次。身份造假也是運動員資格造假的常見方式，如冒名頂替、改名字、改民族、改籍貫、偽造證明文件等，專業運動員變換身份參加全國性的大學生運動會、少數民族運動會、城市運動會等業余水平競賽的現象更是屢見不鮮。

4)使用興奮劑。

使用興奮劑既是違反醫學道德、體育道德的行為，同時也是違反法律的行為。以此提高運動成績破壞了體育競賽的公平性，也損害了運動員的身體健康。但在利益驅動下，不僅是個別運動員服用興奮劑，而且體育官員、俱樂部、教練員和醫生等也牽連其中。

5)體育賭博。

體育賭博是指以體育比賽的結果作為評判輸贏標準的賭博方式，由于常常以足球作為賭注對象，所以又俗稱“賭球”[2]。非法賭球投資少、賠率高、收益快，眾多不法分子和不少社會公眾不惜以身試法。因賭球而引發的盜竊、故意傷害、搶劫、綁架勒索、挪用公款、貪污等惡性刑事案件對社會秩序造成了很大的危害，同時也成為諸如假球、黑哨等體育腐敗行為的直接誘因。

2 我國職業體育反腐立法現狀

2.1 《體育法》內容籠統缺乏可操作性

根據《中華人民共和國體育法》(以下簡稱《體育法》)第34條的規定“體育競賽實行公平競爭的原則。體育競賽的組織者和運動員、教練員、裁判員應當遵守體育道德，不得弄虛作假、營私舞弊。”“在體育運動中嚴禁使用禁用的藥物和方法。”“嚴禁任何組織和個人利用體育競賽從事賭博活動。”在具體的責任追究上，《體育法》第49、50條規定，在競技體育中從事弄虛作假等違反紀律和體育規則的，在體育運動中使用禁用的藥物和方法的，“由體育社會團體按照章程規定給予處罰；對國家工作人員中的直接責任人員，依法給予行政處分”。

上述規定存在的問題是：《體育法》授權體育社會團體對職業體育腐敗行為予以處罰，其處罰的依據是體育社會團體的章程，其違法、違紀行為能否得到懲罰，得到怎樣的懲罰，取決于該項運動所屬的體育社會團體章程的完備程度，而由于相關法規缺乏對應的條文，也難以進一步追究責任人的法律責任。

《體育法》第51條規定，利用競技體育從事賭博活動的，由公安機關給予治安管理處罰；在競技體育中有賄賂、詐騙、組織賭博行為，構成犯罪的，依法追究刑事責任。如此，對于賭博既規定了行政處罰又規定了刑事處罰，而對于賄賂和詐騙則只有追究刑事責任的規定。即便是對于賭博，追究刑事責任也僅限于“組織賭博”，與目前刑法規定的“以營利為目的，聚眾賭博或者以賭博為業的，或開設賭場”，視情節分別給予相應刑事處分(第303條)的規定并不完全吻合。

2.2 反興奮劑立法中行政法規與部門規章的銜接不夠

在職業體育反腐敗立法中，研究比較重視反興奮劑立法，其標志是2004年實施的《反興奮劑條例》(以下簡稱《條例》)。但此前1999年開始實施的《國家體育總局關于嚴格禁止在體育運動中使用興奮劑行為的規定(暫行)》(以下簡稱《規定》)也依然有效。作為國務院行政法規的《反興奮劑條例》和作為國家體育總局部門規章的《規定》，在內容上有很多不契合的地方，從而導致法律規范適用上的困難。如《條例》中的“運動員輔助人員”和《規定》中的“有關人員”，均已涵蓋職業體育中的主管官員、領隊、教練員及其他人員，但兩者的處罰方法并不相同。《條例》對“運動員輔助人員”的違法處理包括一定年限內禁止(一些情節嚴重的還可以終身禁止)參加運動員輔助工作和體育管理工作，政紀處分，追究民事責任、刑事責任。而《規定》對“相關人員”處罰是一定期限內禁止從事體育工作，罰款、停賽、取消資格。顯然《條例》的處罰力度比《規定》大得多，而《條例》又是“上位法”、“新法”，所以在法律適用上當然《條例》優先。但是在對運動員的處罰上，因為《條例》沒有對應條款而只能適用《規定》，其結果是依《條例》對相關人員的處罰重于依《規定》對運動員的處罰。而且《條例》并不對“運動員輔助人員”作罰款處理，如果對一個即將退役的教練員因其向運動員提供興奮劑而“終身取消其教練員資格”，該處罰并無實質意義。

2.3 體育社會團體章程雖具體明確但制定程序有瑕疵

根據《體育法》的授權，體育社會團體有權按照自己的章程對其會員和在協會注冊的俱樂部、裁判員、教練員和運動員等相關責任主體作出紀律處分。關于體育社會團體章程中的問題，由于我國體育職業化改革始于足球，足協紀律處分受關注的程度較高，其章程也相對完備。

雖然中國足球協會紀律處分體系比較完備，規定具體明確，但仍存在一些問題：(1)足協紀律委員會權力過于集中。紀律委員會既行使處罰權，又是申訴受理機關，同時它又由制定規則的中國足協所產生，集立法權、處罰權和救濟權于一身，與現代法治的分權和中立原則相悖。(2)司法難以介入糾紛解決。根據《足協章程》，會員協會、注冊俱樂部及其成員，應保證不得將他們與足協、其他會員協會、會員俱樂部及其成員的業內爭議提交法院，而只能向足協仲裁委員會提出申訴。這事實上是通過民事契約的形式，強制足協會員放棄尋求司法救濟的權利，使司法介入糾紛解決遇到困難。(3)《處罰辦法》在執行過程中受政策影響較大而修改頻繁。在2001—2010年間《處罰辦法》修改了5次，其中2010年的修改是根據足壇掃黑反賭的需要而加重了對某些行為的處罰力度。同時《處罰辦法》制定、修改的民主參與程度不夠，各足球運動主體沒有充分表達意見，需要進一步完善[3]。

2.4 民事法律規定取證困難且賠償額度低

在職業體育領域的違法、違紀法律規范體系中，都是對責任者給予程度不同的處分，而忽略了對合法權益受損的受害方的賠償和利益補償，這對于利益受損方是不公平的。利益受損方可以依據民事法律的規定，追求侵權人的民事責任。例如，職業足球俱樂部通過財物或其他手段進行賄賂而達成“默契”操縱比賽結果，導致其他俱樂部的競賽利益受損或降級。利益受損的俱樂部可以以經營者的身份援引《反不正當競爭法》第8條禁止商業賄賂的條款，追究行賄和受賄俱樂部的法律責任。再如，假球等操縱比賽的行為，侵害了觀眾的比賽觀賞權，因此觀眾可以依據《合同法》要求賽事組織者承擔違約責任，或依據《消費者權益保護法》要求賽事組織者給予經濟賠償。

但是在實際操作中，職業體育違法、違紀受害者通過民事法律手段維權面臨3個問題：(1)維權主體的受限性。并不是所有職業體育違法、違紀的受害者都能通過民事訴訟獲得補償或賠償。比如同樣是假賽，如果發生在非市場化的競賽項目(如全運會、業余比賽等)，參賽的運動員并非以盈利為目的，也不具備市場經濟中的“經營者”地位，受害的運動員就很難以《反不正當競爭法》為依據主張權利。(2)舉證的困境。民事訴訟采用的是“誰主張誰舉證”的舉證責任規則，但體育比賽具有或然性，一些侵害動作到底是故意還是無心之失，實在難以證明。而直接記錄肇事球隊行賄的人證、物證、視聽材料等，一般也很難被受害者所掌握，從而大大增加了其舉證和維權的難度。(3)賠償額度的有限性。受害者索賠一般以所受到的實際經濟損失為限，而實際經濟損失通常是很小的，如觀眾受到損失的賠償無非是門票的價款、觀賽的交通費。

2.5 刑法手段最嚴厲但缺乏針對性

我國《刑法修正案(六)》第 7條中規定了非國家工作人員受賄罪，如果球員、教練或裁判員等一方索取他人財物或者非法收受他人財物，故意打假球或操縱比賽結果的，即可以該罪入刑。在該修正案的第 8條中同時規定了對非國家工作人員行賄罪，如果行賄的一方向球員、教練或裁判員等行賄，以使對方打假球（無論是否以利用比賽結果進行賭球），對該類人員應認定為對非國家工作人員行賄罪①。

上述觀點的邏輯起點是，其定罪入刑的前提需要具備“收受或給予財物”受賄或行賄行為。但是實踐中還會出現下述情形：第一，其行賄內容是非物質利益的，如安排子女入學、就業等；第二，在競技比賽中，打“關系球”、“友誼賽”；第三，行為人并不行賄，而是采用其威望、地位、名聲等手段操縱比賽。諸如此類，按照目前刑法的規定，如果行賄人是以賭博為目的，那么按照賭博罪論處，但是如果行賄人不以賭博為目的操縱比賽，那么此時刑法就無法規制行賄人的行為。很明顯，該種處罰方式取決于行賄人操縱比賽之后做了什么，行賄人操縱比賽后的行為決定了對行為人能否按照犯罪論處。這種不關注行為人的行為方式而選擇行為后果作為處罰根據是不合適的[4]。所以刑法的規定并沒有反映出體育違法犯罪的特殊性，在體育反腐的法律適用上缺乏針對性，一個較好的解決辦法是直接處罰操縱比賽的行為，以保障體育競賽的公平性與結果的不可預知性，故而操縱體育比賽罪的設立就成為必要。

3 完善我國職業體育反腐敗立法

3.1 修改《體育法》，明確職業體育違法、違紀法律責任

在《體育法》“保障條件”和“法律責任”等相關章節中，應當明確各級體育行政部門加強體育作風建設的責任，反對職業體育中任何形式的不正之風和各種違法、違紀行為。現行《體育法》規定法律義務的條款共有30項，但法律責任只有6項，法律責任與法律義務在立法的應然層面顯得不對等[5]。(1)在法律義務設定上，應當在《體育法》中專門規定競技體育主體的參賽義務、裁判員的公正執法義務、運動隊(員)及其輔助人員“公平競賽，不得弄虛作假，操縱比賽結果”義務。(2)在法律責任分配上，改變目前的籠統規定，按照不同的主體分別列舉違反法律義務和賽風賽紀的違法、違紀行為，并分別規定相應的法律責任。(3)在處罰方法上，針對所列舉的不同責任主體的違法、違紀行為，按照相關法律、法規以及體育社會團體的章程規定明確具體的處罰方法。

3.2 制定《職業體育條例》，奠定職業體育法治化基礎

研究認為制定《職業體育條例》，有3種框架思路：(1)按照職業體育所涉及的領域進行設計，如體育訓練、體育競賽、體育產業、體育保險、俱樂部、運動員、教練員、裁判員、體育社團、權利義務、糾紛解決等；(2)按照職業體育主體的行為過程進行設計，如俱樂部的成立、運營，運動員的選拔培養、訓練比賽等；(3)采取“組織法”的建構，包括總則、職業體育體制機制、職業體育主體、職業體育行為規范、法律責任以及附則。其中第一種思路內容龐大，難以細化，有些領域的法律規范還不夠成熟；第二種思路按照過程設計，互相有交叉，內容也很龐大；而第三種思路具有可操作性，按照職業體育的主要要素，從體制、運行機制、主體、主要行為規范等方面做出法律規定，既能保證職業體育有法可依，又能夠為職業體育相關配套立法提供空間，形成一個以《職業體育條例》為核心，職業體育各領域法規、規章為支撐的完整的職業體育法律體系。

3.3 制定《體育競賽反不正當競爭條例》，解決援引民事法律的不足

1)規定更全面的管理義務。《體育競賽反不正當競爭條例》應當對各級體育行政部門、體育社會團體、運動員管理單位規定全面的賽風賽紀責任：不得在體育競賽中從事弄虛作假、操作比賽、受賄、使用禁用藥品和方法或為使用禁用藥品和方法提供便利、利用競技體育進行賭博等行為；對在其注冊或屬下的裁判員、運動員、教練、領隊以及其他輔助人員的賽風賽紀進行教育、監督和管理；有義務積極配合體育行政執法人員的執法行為，不得拒絕、阻撓。

2)規定更詳細的違法違紀表現和處罰的適用。對體育社會團體、體育競賽組織人員、俱樂部管理人員、裁判員、運動員和輔助人員的違法、違紀行為作較為詳細的列舉，明確處罰種類，如警告、罰款、禁賽、禁止從事與體育有關的活動等，并進一步詳細規定其適用條件、適用標準和適用規則。

3)實行最低處罰原則。各體育社會團體按其章程作出處罰，其標準不得低于《體育競賽反不正當競爭條例》的規定，即實行最低處罰原則。根據體育社會團體自治的性質以及適應市場化、職業化更高的體育項目自主探索更成熟和嚴密的規則建設需要，體育社會團體可以根據自身實際情況規定更嚴格的處罰辦法。

3.4 在立法技術上完善體育社會團體章程

體育社會團體章程在懲治職業體育違法、違紀，規制競技體育技術規范方面發揮著獨特的作用。體育社會團體章程主要是從競賽技術上對虛假比賽、枉法裁判、興奮劑、運動員資格審查等違法、違紀行為作出認定、分類和處罰。

體育社會團體章程應當根據其運動項目的競賽規程，對體育競技中違法、違紀行為受害主體的競賽利益予以補償。如當運動員(隊)因為違法、違紀行為被處罰，競賽成績被取消后，其所獲得的獎牌和獎金應予追繳，其他運動員(隊)依名次進行遞補。

要注意的是體育社會團體自行制定的紀律處罰辦法，需要滿足一定的民主或協商程序。

3.5 在刑法中增設“操縱文體比賽罪”

為體現刑法的普適性與包容性，可以考慮在刑法中增設“操縱文體比賽罪”。該罪既包括操縱體育比賽也包括操縱文化藝術比賽。操縱文體比賽，以操縱為行為要件，以影響比賽結果為行為對象。而在體育比賽中，無論是“假球”、“競賽分贓”等操縱比賽行為，還是“黑哨”行為，都是該罪調整的范圍，因為裁判員通過故意錯判、漏判，也是試圖影響比賽。設立該罪名，能彌補刑法空白，更有效地規制各種職業體育違法犯罪行為。

文體競技比賽中操縱比賽的特殊危害性表現為：首先，損害了競技比賽結果的不可預知性。操縱比賽的行為本質上屬于欺詐行為，用制造假象的方式，以達到行為人操縱比賽的目的或獲取不正當利益。其次，損害了競技比賽公平競爭的秩序環境。公平競爭是競技體育的前提，操縱比賽是對公平競賽原則的破壞，如果弄虛作假大行其道，就會降低體育的公信力，挫傷受眾的信心，造成競技體育水平的滑坡，從而導致觀眾流失，贊助企業紛紛撤出，競技體育失去生存的空間。再次，沖擊了職業體育的健康發展。隨著職業體育競賽的日益盛行，體育背后隱含著巨大的商業利益，如果對操縱比賽置之不理，體育投資者將蒙受巨大經濟損失，職業體育的市場開發將難以進行，進而影響職業體育可持續發展。最后，操縱比賽行為助長投機主義盛行，向競技體育主體發出消極暗示，即在體育領域通過投機取巧的違法、違紀行為取得成績，最終將敗壞社會風氣。

“操縱文體比賽罪”定罪標準和量刑情節，應當根據賽事的級別、比賽場次的關鍵性、受影響運動隊(員)的數量、可能獲得經濟利益、社會影響等予以綜合考慮。對于因為受賄而操縱比賽結果，應當以受賄罪、操縱文體比賽罪數罪并罰；通過操縱比賽來賭博的，應當以操縱文體比賽罪、賭博罪數罪并罰。

3.6 建立體育仲裁機制，解決糾紛，救濟權利

除了因為違反刑法而由國家司法介入的某些爭端外，體育爭議的特殊性、專業性、時效性，要求我們要順應國際潮流建立起一套既具有中國特色，又與國際接軌的體育仲裁制度[6]。《體育法》規定：“在競技體育活動中發生糾紛，由體育仲裁機構負責調解、仲裁。體育仲裁機構的設立辦法和仲裁范圍由國務院另行規定。”(第33條)但根據其后的《立法法》的規定，“仲裁制度”屬于“法律保留”中的“相對保留”事項，體育仲裁可以在全國人大及其常委會授權的情況下，由國務院先行制定行政法規。②

在體育仲裁組織構成上，應建立由體育、法律和醫學專家組成的，與各級體育行政部門、運動項目管理中心、體育社會團體和競賽組織委員會均無隸屬關系的中立的仲裁機構。堅持機構獨立、公平合理、程序正義、或裁或審、仲裁終局等仲裁原則。

在體育仲裁的范圍上，應排除以下幾種情形：(1)需要追究刑事責任的；(2)國家工作人員被處以黨紀政紀處分的；(3)處罰決定由體育行政部門做出的。對于這3種情形，應通過刑事司法程序、內部申訴程序和行政訴訟程序予以解決。這樣，職業體育違法、違紀處罰能夠適用仲裁程序的，主要是體育社會團體依其章程所作的違紀處罰。

在體育仲裁具體操作上，一般情況下，仲裁應當是由兩個平等主體自愿簽訂仲裁協議，而體育仲裁是當事人不服體育違法、違紀處罰而申請的仲裁，顯然不符合這一條件，因為處罰主體和被處罰人的地位處于不平等狀態。解決辦法就是建立申訴仲裁制度，即被處罰人不服處罰向體育仲裁機構申請仲裁，處罰主體必須無條件同意。

通過修改《體育法》，制定《職業體育條例》和《體育競賽反不正當競爭法》，完善體育社會團體章程，設定“操縱文體比賽罪”，建立體育仲裁制度，以完善我國職業體育反腐敗立法，從而建立一個中國特色、符合我國實際的體育法律規范體系，逐步實現我國職業體育法治建設的任務。

注釋：

① 關于這種行為的定罪還有學者認為，如果行賄一方向球員、教練或裁判員等行賄，以使對方打假球并利用比賽結果進行賭球，應該以“對非國家工作人員行賄罪”和“賭博罪”兩罪并罰。

② 雖然《體育法》關于體育仲裁制度已經對國務院作出了授權，但因為《體育法》在《立法法》之后，所以應按照《立法法》的規定重新授權。

[1] 湯衛東. 體壇打假掃黑呼喚司法介入[J]. 山東體育學院學報，1999，15(4)：27.

[2] 韓勇. 體育法的理論與實踐[M]. 北京：北京體育大學出版社，2009，362.

[3] 于建營. 足協紀律處罰的法律性質分析[C]//中國法學會體育法學研究會 2011年年會暨學術研討會論文集，1999.

[4] 高永明. 足球反賭的刑事法規制[J]. 天津體育學院學報，2010，25(2)：96.

[5] 張笑世. 《體育法》修改中社會體育一章修改之我見[C]//中國法學會體育法學研究會 2011年年會暨學術研討會論文集，1999.

[6] 黃世席. 足球腐敗的法律規制及其他[J]. 體育學刊，2012，19(5)：12.