論我國應(yīng)急管理機(jī)制的創(chuàng)新*——基于源頭治理、動態(tài)管理、應(yīng)急處置相結(jié)合的理念

童 星 陶 鵬

問題的提出

當(dāng)前我國業(yè)已形成以“一案三制”(即應(yīng)急預(yù)案和應(yīng)急體制、機(jī)制與法制)為基礎(chǔ)的多層次、多部門、多災(zāi)種的應(yīng)急管理體系?！吨腥A人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》作為突發(fā)事件應(yīng)對活動的行動總則，按照突發(fā)事件的種類性質(zhì)、演進(jìn)過程、危害程度與影響范圍等因素，將突發(fā)公共事件分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件等四大類型以及特別重大、重大、較大和一般等四個等級，并將其應(yīng)對過程分為預(yù)防與準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、救援與處置、善后與恢復(fù)等四個階段?？梢哉f，我國從應(yīng)急制度層面已經(jīng)跨入了整合階段①，該制度體系通過中央、省、市、縣四級響應(yīng)系統(tǒng)串聯(lián)，在每一層級均形成了“四委員會、一應(yīng)急辦”②的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。③

以2003年“SARS”事件為起點(diǎn)，我國新一代應(yīng)急管理體系創(chuàng)設(shè)至今，歷經(jīng)2008年南方凍雨雪災(zāi)和“汶川地震”、2010年西南五省(區(qū)、市)特大旱災(zāi)以及多起重大事故災(zāi)難和重大群體性事件等災(zāi)害危機(jī)事件的考驗(yàn)。一方面，顯示出現(xiàn)有應(yīng)急管理體系對成功應(yīng)對各類災(zāi)害危機(jī)事件起到了基礎(chǔ)性作用;另一方面，也在一定程度上暴露出它的脆弱性。其一，在風(fēng)險社會特征愈發(fā)顯著、跨界越界④的復(fù)合型災(zāi)害危機(jī)愈發(fā)增多的背景下，上述政府主導(dǎo)的應(yīng)急管理分類分級模式遭到了新的挑戰(zhàn)，顯得很不適應(yīng);其二，重在救援與處置的應(yīng)急管理其功能極為有限，往往只能控制事態(tài)，并不能解決問題。以社會領(lǐng)域中的突發(fā)事件及其帶來的公共危機(jī)為例，成功的管理必須能夠發(fā)現(xiàn)真正導(dǎo)致危機(jī)的風(fēng)險，包括問題、矛盾、漏洞和“病根”，從而解決問題，化解矛盾，堵塞漏洞，挖除“病根”，以達(dá)到同類危機(jī)不再發(fā)生的效果?！?br>