陜西最低社會保障存在問題與對策研究
——以陜西省佛坪縣為例

楊延冰

陜西最低社會保障存在問題與對策研究
——以陜西省佛坪縣為例

楊延冰

社會保障作為一項經濟政策，對于經濟發展具有重要作用。通過考察陜西省佛坪縣最低社會保障的現實情況，對佛坪縣最低社會保障滿意度及存在問題進行調查，分析目前陜西最低社會保障救助工作存在的主要問題，如：最低社會保障救助制度銜接不夠；地方財力有限，資金投入不足；扶貧方式單一，缺少長期性和可持續性等，進一步提出完善最低社會保障的政策建議。

最低社會保障 存在問題 對策建議

陜西省佛坪縣最低社會保障實施現狀

佛坪縣地處秦嶺南坡腹地，享譽“大熊貓的家園”和“中國山茱萸之鄉”，同時也是革命老區和國家扶貧開發重點縣，距西安200公里、漢中150公里，全縣1279平方公里，轄8鎮59個行政村，1個居民委員會，佛坪縣總人口3.5萬人，年收入在1600元以下的有8500余人。境內山大溝深，人口居住分散，自然條件惡劣。從戶口性質劃分，其中城鎮人口1.4人，農村人口2.1萬人，農業人口比例高達60%。

圖1 ：佛坪縣2008年至2012年五年來城鄉人均最低社會保障標準對比（單位：元）

資料來源：漢中市經濟研究中心內部資料整理

從圖1資料可以看出，城鄉最低社會保障近年來有所增長。但是城鄉最低社會保障在保障標準方面仍然存在很大差異。根據2012年的情況看，農村三類社會保障標準僅達到城市最低社會保障標準的51%、37%、23%。

佛坪縣最低社會保障滿意度及存在問題調查

為了準確掌握陜西最低社會保障具體情況，選取佛坪縣年收入在1600元以下的600人發放調查問卷進行了調研，分別從被救助對象對最低社會保障整體滿意度情況以及被救助對象認為社會保障存在的主要問題兩方面進行調研。共收回有效問卷584份。

圖2 ：被救助對象對最低社會保障的整體滿意度情況（%）

如圖2調查問卷顯示，低保群體對目前的社會保障整體情況感覺一般及不滿意的合計為 62.5%，比感覺滿意的高出25個百分點(見圖2)。被調查的低保群體認為目前最低社會保障存在的問題主要集中在社會保障水平低、保障項目較少和覆蓋面小方面。如圖3調查結果可以看出，被調查對象中有35.3%的認為最低社會保障存在的主要問題為保障水平低，27.1%的對象認為最低社會保障項目較少，還有35.3%的對象認為最低社會保障的覆蓋面小。

圖3 ：被救助對象認為社會保障存在的主要問題（%）

陜西省佛坪縣最低社會保障的主要問題

1.最低社會保障救助制度銜接不夠。目前在城鎮和農村各項社會保障建設上可以保持和國家政策的一致，但是在特殊群體的最低社會保障制度方面仍在摸索中，單一的社會救助制度，難以有效保障困難群體的基本生活，建立一個包括多種救助制度有機銜接的體系才能保證困難群眾的需求。目前，從佛坪縣調查情況來看，還沒有統一的組織協調機構來統籌規劃、組織完善最低社會保障。除民政部門實施城鄉困難居民基本生活救助和醫療救助外，還需要衛生、教育、人事、司法等相關部門共同完善救助制度，使之相互配合、有效銜接，完善最低社會保障救助制度。

2.地方財力有限，資金投入不足。盡管陜西省的貧困人口由2000年的817萬減少到2010年300萬，但是貧困問題依然嚴峻，目前我省共有國家級扶貧開發縣50個，這一比例遠遠高于中東部地區其他省份。社會救助體系建設需要各級政府投入相應的資金。近幾年來，雖然陜西省在最低社會保障方面不斷加大各項民政資金的力度，但由于陜西省各地區財政情況不同，如所調查的佛坪縣自身財政困難，相對而言，對社會救助資金投入不足。

3.扶貧方式單一，缺少長期性和可持續性。陜西地方傳統文化色彩較重，計劃經濟依賴國家的思潮影響較深，扶貧方式也僅以各種社會救助為主，缺少技術等多項目扶貧救助。加之部分困難群體缺乏主動參與的意識，依賴思想嚴重，不愿通過自身努力擺脫困境，“等、靠、要”思想嚴重，從而加大了救助工作難度。陜西很多國家級貧困縣地處秦嶺，有著得天獨厚的自然資源，如何結合當地自然資源進行經濟技術開發，促進最低社會保障群體通過多種方式脫貧，是目前需要亟待解決的問題。

完善陜西省最低社會保障的對策建議

1.健全社會救助體系，完善低保相關管理制度

在社會保障救助方面，認真研究最低社會保障的專項救助制度與低保制度的關系。目前的最低社會保障制度是解決低收入人群的基本生活需要，而社會保障的專項救助則是為了解決低收入人群的特殊需要。我們在操作中應該以最低社會保障對象為基礎，完善和制訂擴大專項救助對象的制度和措施，使得社會保障的專項救助制度能夠更加合理和完善，實現和最低社會保障制度的有效銜接；同時，根據目前城鄉“二元”結構的現實，完善并且建立城鄉一體化的社會救助體系。要統籌考慮城鄉、地域和經濟社會發展的差距，根據具體實際進行設計和規劃，[1]防止出現“養懶漢”的問題。

2.增加社會保障救助資金，推動陜西社會保障事業不斷完善和發展

一方面，運用財政等多種手段，多渠道引入資金進行扶貧開發，投資社會福利設施建設，使得越來越多的弱勢群體受到幫助。同時，扶植福利企業發展，增加參政投入，增加其市場能力的同時，使欠發達地區、弱勢群體都能夠從中受益，保障其自身的生活能力不斷提高；另一方面，可以大力推進慈善事業，發揮慈善在社會救助保障體系的重要補充作用。

3.發揮社會保障倫理道德功能，塑造社會保障的道德行為規范

社會保障作為一項制度，在操作實施過程中需要依賴于強大的現代法律體系作為保障。現代社會中各個國家都有著各自不同的文化價值、歷史傳統和道德價值取向。現實中，人們對于社會保障的關注，僅僅限于對于社會保障穩定、調節已經促進經濟發展的功能是否得到發揮，很少關注到社會保障制度的建立應該有著自身的道德平臺。現代社會保障制度遵循“以人為本”的核心價值理念，即把實現社會公平、正義作為其價值取向，并且把公平與效率的內在統一作為社會保障制度實現的基本原則。[2]我國社會保障制度的建立，相對西方發達國家起步較晚，目前還沒有完全定型。因此，陜西社會保障政策執行中應該把社會保障的非制度約束即道德平臺考慮其中，并作為政策設計和實施的有效補充，不斷明確社會保障的倫理道德理念，強化社會保障政策規范，促進社會保障體系的不斷建設和完善。

[1]姜愛華,馬靜.北京市城鄉結合部社會保障的問題與對策研究[J].中國行政管理，2012(8):80.

[2]杜東芳,蔣月鋒．論社會保障的倫理道德功能及意蘊［J］．甘肅高師學報，2010（15）：1.

作者單位：陜西廣播電視大學公共管理教學部 陜西工商職業學院公共管理系 陜西西安

本文系國家社會科學基金項目（08XZZ006）“利益視角下的鄉鎮政府行為邏輯研究”的階段性研究成果。