關于重構信訪功能的分析與建議

張文壕

(江蘇師范大學法政學院，江蘇徐州221000)

一、信訪制度的政治合理性

信訪制度產生的目的是服務于政治。按照應星的研究信訪可以分為大眾動員型(1951～1979年)、撥亂反正型(1979～1982年)、安定團結型(1982～1995年)和當前的維持穩定型，它們各自圍繞著相應的政治任務進行展開，所以縱觀信訪制度的演變歷程，政治性是信訪制度的第一屬性。

(一)符合政治信仰

我國的憲法和信訪條例都規定并保障了公民的信訪權利，這些法律條文滲透了執政黨的執政理念和政治信仰。在中國共產黨黨章中就有“黨在任何時候都把群眾利益放在第一位，同群眾同甘共苦，保持最密切的聯系”，“黨在自己的工作中實行群眾路線，一切為了群眾，一切依靠群眾”。在第一章第三條黨員的義務中也提到“密切聯系群眾，向群眾宣傳黨的主張，遇事同群眾商量，及時向黨反映群眾的意見和要求，維護群眾的正當利益”等等。

共產黨從成立之初便把根牢牢地扎在基層，和群眾血肉聯系，這種理念貫穿于革命、建設和改革的全過程，并具體化為各種工作方法和政治制度。毛澤東經常強調，只要我們依靠人民;堅決地相信人民的創造力是無窮無盡的，信任人民，和人民打成一片，那就任何困難都有可能克服，任何敵人最終都壓不倒我們，而只能被我們所壓倒。共產黨始終高度重視群眾的作用，通過群眾的監督來維護黨肌體的純潔;又通過把群眾的意見集中起來，化為系統的意見來領導國家建設，制定符合人民利益的公共政策。信訪制度是這種執政理念在制度層面上的反映，是執政黨政治信仰的凝結。

(二)順應政治邏輯

信訪制度依據其內含的政治邏輯建立和運行，就上層建筑而言，它反映了我國行政與司法權力的不對稱，而從民眾的角度而言它又是計劃經濟時代政治心理的某種投射。信訪制度反映了我國行政與司法不對稱的權力邏輯。鄧瑋指出自新中國成立以后，我國的法律傳統與共產黨的國家政權建設緊密相連，并最終形成了政法不分、互相配合的政法傳統［1］。而如今在整個國家體制中，司法權威卻逐漸讓位于行政權利，并遵循行政權力的需要進行法律運作。最終導致了行政權和司法權只是確認了形式上的獨立，其關系的實質卻是嚴重的不對稱。在這種權利邏輯的引導下，行政首長的簽名遠遠重于法官手中的驚堂木，從而催生了大量的信訪需求。

信訪制度反映了我國計劃經濟時代“全能”政府的行政邏輯。于建嶸認為我國過去的全能型政府模式對現在的行政方式還保持著較大的歷史慣性［2］。而這一點也符合信訪制度的構建邏輯，在計劃經濟時期的政府大包大攬，百姓也熱衷于直接面向政府求助。然而隨著社會主義市場經濟體制的建立，我國政府正逐漸退出部分領域，并積極進行政府職能的轉變，交由市場來承接一些原來由政府操作的事務。基于全能政府模式，很多民眾(特別是一些農民、中老年人)對政府依然抱有極高的期望值，不愿意也不擅長于尋求市場的幫助，以至于將一些市場可以解決的問題擺到政府面前增加了政府的壓力。可以說政府“為人民服務”的觀念依然影響著一代人的政治心理，并最終聚合于信訪這樣一種制度。

(三)延續政治文化

中國自古就有尚廉罰貪﹑崇清罵污的歷史情結，這種清官意識作為一種政治文化流傳至今，影響甚廣。比如從耳熟能詳的海瑞、包拯等典型，一直到黨的一些清廉干部包括周恩來、劉少奇、胡耀邦等等。在這種政治文化的浸染下，上訪人往往抱著這樣一種期望，即通過信訪遇到“海瑞式的官員”來達到懲治惡人，為己伸冤的目的。這種以清官意識為代表的政治文化的內核所反映的正是我國傳統政治文化中的人治思想。郭松民指出:“和學者的思維方式不同，民間的智慧總是質樸而深刻的。老百姓抓住這根‘救命稻草’的邏輯非常簡單:誰有權任命官員，誰就有能力約束官員。”［3］也就是說無論百姓面對的官員是清官還是貪官，他們都只能寄希望于這根救命稻草，而清官意識作為一種美好祝愿則附著在這樣一個以人治思想為中心的政治文化表面，從過去延續至今并構成了信訪制度的意識土壤。

總之，信訪作為一項具有中國特色的政治制度，有一定的政治合理性作為支撐，適應于我國的政治生態環境，不能簡單地將其從現有制度中剔除。

二、信訪制度面臨的現實矛盾

對于實踐中的信訪制度，其現實績效和制度的設計目標之間存在較大矛盾，從而構成了信訪制度改革的動力。

(一)效率與需求的矛盾

目前的信訪制度具有救濟的功能。相關材料表明我國每年僅有8 萬多件行政復議案件，行政訴訟案件只有9 萬多件，而信訪案件卻是人民法院受理行政訴訟和行政復議機關受理的行政復議案件總和的70 多倍，是人民法院受理的民事、刑事和行政訴訟案件總和的1．5 倍［4］。而連續看待的話，可以發現從1992年起，全國信訪總量連續11年上升，并在2003年形成信訪洪峰［5］4。所以，我國公眾實際上把信訪作為最主要的權利救濟渠道，通過信訪途徑進行救濟的需求可謂巨大。

根據2004年中國社會科學院的一份信訪實證調查報告顯示，實際上能通過上訪解決問題的只有2‰［6］，幾乎接近買彩票的中獎概率。而具體到地方，面對95%以上的信訪問題化解率，這其中又摻雜了多少的水分，不得而知。可以說，信訪救濟是在政府內部展開的，侵害民眾與救濟民眾的可能是同一個政府，而影響這種救濟的又是些諸如領導決策、績效需要、會議要求等捉摸不定的政治因素。因此，信訪制度很難提供穩定的權利救濟形式，其救濟的效果低、周期長又難以估計，解決問題的能力和制度的需求量相比可以忽略不計。

(二)目標與手段的矛盾

信訪的另一項功能便是作為地方官員政績考核的重要依據。在中國當前的政治體制下，眾多帶有政治影響的事件對地方官員政績的評定具有決定性影響。因此，信訪問題受到地方政府的嚴格管制，并采取截訪、罰款、拘留、判刑、連坐等手段壓制信訪人，甚至對纏訪鬧訪者進行勞教和“被精神病”。這些問題的根源在于我國社會逐步形成了一種剛性的維穩體制，這樣一種以社會絕對安定為管制目標，把一切抗議行為都視為無序和混亂，都要采取一切手段進行壓制或打擊的剛性維穩體制［5］3，不斷影響著人們對問題的認識，并轉化為“信訪越多越不穩”的觀念，使得地方官員將工作重心放在了息訪。

然而政府的不恰當息訪又使得信訪人在原訴求得不到處理的同時，又激發出新的更嚴重的矛盾并進一步引發公眾的過激反應，一旦公眾的負面情緒凝結為集體行動的潛在氣場，將直接對社會的穩定造成劇烈沖擊。因此，以穩定為目標的信訪制度，卻因考核手段的運用而收獲了不穩定的惡果，這兩者構成了信訪功能的一種悖論。

(三)權威性與執行性的矛盾

這種矛盾集中體現于中央政府的強權威性與弱執行性與地方政府弱權威性與強執行性的錯位。于建嶸2004年12月2日在北京大學演講中提到的信訪調研中的一組數據:“關于各級政府在農村中威信的調查”(共632 名農民參加，均為進京上訪者)，可以發現:認為中央政府具有很高和較高威信的有49．5%，其他依次為省政府24．6%、市政府4．5%、縣政府1．7%、鄉政府0．7%。即中央政府獲得的政治信任最高，省、市、縣、鄉不同層級地方政府獲得的政治信任依次遞減。

然而事實上，中央政府并沒有處理地方事務的相應資源，即使有也沒有足夠的精力去一一解決。所以最終具體問題的解決依然由地方政府承擔。新信訪條例規定“堅持屬地管理、分級負責，誰主管、誰負責，依法、及時、就地解決問題”的信訪原則，可公眾熱衷于上訪的很大一部分緣由就是出于對地方政府的不信任，對其權威性提出了質疑。這種地方政府公信力的流失現象，使得民眾寄希望于中央政府的權威，而一旦得知中央政府也無能為力時，將進一步導致對國家政治認同的流失。

總之，信訪制度在現實中的復雜困境表明其已難以適應公眾需求，在功能異化時，還為侵害公眾合法權益的行為制造了合法空間，因而必須對現有的信訪制度做出變革。

三、信訪制度功能重構的建議

信訪制度的存在有其自身的政治合理性作為支撐，但是在現階段它也面臨著越來越多的復雜矛盾。因此，筆者認為信訪改革需要重構信訪功能，在重新審視現有制度的基礎上賦予其新的功能。

(一)加強政治參與功能

信訪問題一旦涉及公共層面并且對社會大眾存在重大影響的情況下，信訪工作需要將這種帶有公共性質的利益訴求快速、正確地傳達給相關決策者，以使政府的公共決策更加科學合理的做出并充分體現民主。在現行的信訪條例中第八條關于“信訪人反映的情況，提出的建議、意見，對國民經濟和社會發展或者對改進國家機關工作以及保護社會公共利益有貢獻的，由有關行政機關或者單位給予獎勵”。可以看出國家是鼓勵、支持公眾通過信訪途徑參與到國家建設和公共決策中去的。事實上，信訪具有的政治參與功能使信訪成為民智、民意、民心輸入政治系統的主要渠道，民智向公共決策者的匯聚有利于我國民主政治的建設和公共決策的科學性和代表性，民意的有效傳遞則折射出公眾對我國公共政策的認可程度和相應需求，民心則進一步反映出我國公眾的政治凝聚力。所以，信訪工作對維護整個國家政治秩序的穩定與保持活力具有舉足輕重的作用，特別是在深化政治體制改革、公眾政治參與熱情日益高漲的今天，信訪的政治參與功能理應得到進一步強化。

(二)完善權力監督功能

信訪的權利監督功能在憲法中是這樣描述的:“對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，公民有向有關國家機關提出申訴、控告或檢舉的權利。”唐皇鳳認為信訪制度具有內在的反官僚性質，甚至可以將其作為動員大眾揭露官員貪腐的一種有效形式，企圖通過大眾的眼睛盯住官員的口袋［7］。這種想法導致信訪者期望以權力馴服權力的方式抵制官員的官僚主義乃至腐化作風。然而信訪條例規定:“信訪人提出投訴請求的，還應當載明信訪人的姓名(名稱)、住址和請求、事實、理由。”對于上訪的事項往往也根據“屬地管理、分級負責”原則發還原地方政府，所以相關官員很容易就能摸清信訪人的基本情況。如此，信訪人和相關官員之間的矛盾將直接化、對立化。對于地方官員，一方面可以仗著行政權力和人脈關系輕松的打擊報復信訪人，另一方面也可以憑借自身的信息優勢向上級部門以信訪人污蔑、誹謗地方官員的污名化方式，影響上級部門的判斷。

某種程度上，信訪功能對于官員的監督越是有效，越是有可能遭到地方官員對上訪人的瘋狂報復。因此，為了進一步發揮信訪的權力監督作用，我國迫切需要形成有效的信訪人保護機制并配以必要的防范保密措施，進一步完善舉報、申訴制度，使信訪人不至于因為相關問題的檢舉而受到打擊報復。

(三)體現公共服務功能

信訪的權利救濟功能可以轉換為以維權指導為核心的一系列公共服務，通過間接服務的方式來實現部分救濟，提供的服務可以包括法律解釋、政策宣傳、維權指導等等。

1．法律解釋

在現實生活中涉訴信訪大量存在，信訪人往往出于對法院判決的不滿而質疑司法公正，并期望借助行政力量進行救濟。信訪部門在涉訴信訪中將提供兩種服務:對于信訪人提出的信訪問題涉及司法部門進行處理而未上訴的，給予一定的司法幫助(比如介紹律師、簡述司法流程、進行司法調解等);對于已做出司法裁決的相關信訪事項，信訪工作人員主要提供法律解釋的服務，事實上信訪人一定在來訪前就由法院的相關工作者進行過司法解釋，由信訪工作者再次重復解釋，一方面表現出行政對司法的尊重，另一方面也有利于維護司法的權威，向來訪者證明司法的公正。

2．政策宣傳

信訪作為一線部門，直面社會公眾，它對政府做出的政策和規劃有向大眾做好宣傳、教育的職責。區別于宣傳部門的主動宣傳，信訪部門的政策宣傳往往是被動的，但同樣十分重要。信訪人的信訪問題很大一部分出于對政策的誤讀和不了解，此時需要政府做好政策的宣傳解釋工作，一方面信訪工作者應做好政治動員，向信訪人宣講政策效益，使公眾支持政府的市政建設;同時對因政策實施造成的困擾表示出歉意，以求得信訪人的諒解，對造成信訪人嚴重損失的，則需信訪部門幫助其獲得合理的補償。

3．維權指導

對于公權侵犯私權的信訪事項，再未進入行政訴訟階段之前，可通過行政救濟進行解決的問題，信訪部門應向來訪者提供相關的維權指導。比如涉及勞資糾紛的事項可引導其向當地總工會和勞動監察大隊等部門進行相應的維權活動;涉及政府行政行為造成損失的，可向其提供行政復議的相關材料等等。總之，信訪部門不再承擔任何行政救濟的功能，對于個人的維權事項不再提交相關領導來直接解決，而主要通過維權指導的方式間接處理，這樣既避免了官民之間的直接對立，也拉進了政府與公眾的距離，更是一種公共服務意識的體現。

(四)增加公眾評價功能

信訪制度作為一種公眾訴求和政府回應的互動反饋機制，其動力不應只來自行政長官和中央政府的政治權威，同樣也受到了公眾對公共服務需求的推動，其評價不僅由上級部門做出，更主要的應由公眾進行。公眾對信訪部門的評價，本質上代表著對整個政府工作能力的評價，因為信訪部門不直接處理信訪問題，而主要移交相關職能部門，其背后由整個行政系統作為支撐，它提供的公共產品即對信訪問題的處理答復代表了整個政府解決公共訴求的能力，而這樣一份工作理應注重公眾評價。然而現在的信訪工作往往只注重信訪案件發生的數量和信訪問題的化解率，并且主要由上級部門和行政長官做出評價，缺乏公眾對信訪案件處理結果的滿意度測評，在未來的信訪工作中應引入公眾滿意度評測，并將其作為評價政府能力的主要依據，使中央壓地方，地方壓信訪，信訪壓百姓的傳統壓力傳導模式實現逆流。

實現壓力逆流的另一個環節是信訪部門和職能部門的關系處理問題。新信訪條例第三十六條規定:“縣級以上人民政府信訪工作機構發現有關行政機關有下列情形之一的，應當及時督辦，并提出改進建議。”也就是說現行的信訪部門有督促執行部門辦理信訪問題的職能。對于這一點筆者以為，在引入公共服務滿意度來評價信訪部門工作的同時，應賦予信訪部門績效評估的職能來代替現有的督辦。一方面，對于哪個部門的抱怨最多，對于哪個部門行政能力的評價最差等情況，在信訪部門日常接訪中就可以輕易做出判斷;另一方面這樣的評估也可以給各部門的行政首長人員的調動提供重要依據。通過信訪部門的績效評估工作，使各行政部門端正態度，認真對待問題的處理工作，將公眾的壓力轉嫁到行政部門的執行上。而地方官員一方面可以通過公民對信訪部門的服務滿意度評價得到地方政府能力的整體印象;另一方面則可以依據信訪部門的績效評估對部分行政部門的領導進行獎懲，以加強相關部門的責任意識。

通過上面兩種評價機制的建立，將形成一個以公眾滿意度為動力，以信訪部門為中介，以行政部門為責任主體的倒逼機制，以此推動地方政府提高行政能力。在整個壓力的逆流過程中，壓力的歸宿將主要聚集于行政執行部門，同時有效切斷中央政府和地方官員的壓力傳導，真正實現將矛盾化解在基層，將問題解決在當地。見圖1、圖2(箭頭表示進行一次壓力傳導):

圖1 傳統信訪下的壓力傳導方式

圖2 信訪功能轉換后的壓力傳導方式

信訪功能經過重構后將更加突出政府公共服務的提供，更加注重公眾的利益訴求，在發揮現有的密切黨群、干群關系的基礎上增強了政府與公民的互動，進一步強調了政府自身能力的建設和社會公共精神的培養。在此，筆者將其重新定位于一個以服務為導向，以公眾參與為動力，以提高政府能力為要求，以化解矛盾為手段，以公眾滿意度為目標的新框架中，以期其在新的歷史時期煥發出新的活力。

［1］鄧瑋．信訪的困境與出路［J］．求實，2005(3):58－59．

［2］于建嶸．誘發群體性事件的最大陷阱［J］．北京:人民論壇，2012(13):56－57．

［3］郭松民．我國信訪改革應該推行制度演進［J］．環球，2004(24):29－30．

［4］王寶明．依法化解社會矛盾的政策建議［J］．中國行政管理，2007(2):34－37．

［5］于建嶸．當前壓力維穩的困境與出路——再論中國社會的剛性穩定［J］．探索與爭鳴，2012(9):3－6．

［6］于建嶸．對信訪制度改革爭論的反思［J］．中國黨政干部論壇，2005(5):17－18．

［7］唐皇鳳．回歸政治緩沖:當代中國信訪制度功能變遷的理性審視［J］．武漢大學學報:哲學社會科學版，2008，61(4):573－579．