中國應急測繪體系建設與實踐

+ 李朋德 國家測繪地理信息局 副局長

由于特有的地質構造條件和自然地理環境，我國是世界上遭受自然災害最嚴重的國家之一。重大自然災害種類多、頻度高、分布廣、損失大。每年各類氣象災害、地質災害、海洋災害、水文災害等、農林生物災害、森林草原火災等，都給我國工農業生產和人民生活帶來巨大破壞和威脅。

如何有效防范以及緊急應對自然災害，把其危害降到最低，成為擺在我們面前的突出問題。我國經過多年的探索，逐步建立了完善的國家應急指揮體系。在此體系中，測繪部門承擔著測繪應急保障的重要責任，并建立了相應的應急測繪組織體系、技術體系和應急指揮信息平臺。近年來，測繪部門在測繪應急體系下也開展了一系列的實踐，有效配合了國家應急救災工作的實施，取得了重要成果。

一、國家應急指揮體系

（一）國家應急指揮相關法律法規

我國建立了應急指揮的法律法規。2007年，全國人大常委會頒發了《中國人民共和國突發事件應對法》。其共有七個章節，涉及到自然災害應對的各個方面，比如災害預防及緊急突發事件應對、監測與預警、災害救助、災后重建等都做了明確規定。

（二）國家應急指揮體系

我國基本建成了國家應急指揮體系。該體系包括了四個層級：國務院作為國家應急指揮的最高領導機構，通過國務院常務會議和國家相關突發公共事件指揮機構，負責突發公共事件的應急管理工作；國務院下設應急管理辦公室，作為辦事機構履行值守應急、信息匯總和綜合協調職責，發揮運轉樞紐作用；國務院下屬有關部委辦局作為整個體系的工作機構，承擔著重大應急保障工作；而地方各級人民政府則負責區域公共事件應急保障工作。

同時，這一體系里還設有專門的專家組，以指導突發性公共事件的應急保障。此外，我國目前已建成8個國家陸地搜救基地和19個國家空中緊急運輸服務基地，初步形成了國家應急平臺體系。

（三）國家突發公共事件預案體系

為指導全國的突發公共事件應急工作，2006年，國務院頒發了《國家突發公共事件總體應急預案》。在該總體預案下，制定了21項國家專項應急預案、57項國務院部門應急預案，各地業制訂了應急預案。在國務院部門應急預案中，國家測繪地理信息局專門制訂了國家測繪應急保障預案。

二、應急測繪的組織體系

應急測繪保障是國務院賦予國家測繪地理信息局的一項重要職責，“三定方案”明確要求；承擔組織提供測繪公共服務和應急保障責任。國家測繪地理信息局高度重視應急測繪體系的建設工作。首先，建立與測繪應急保障相應的法律法規。《基礎測繪條例》（國務院令第556號）中就規定：縣級以上人民政府測繪行政主管部門應當加強基礎航空攝影和用于測繪的高分辨率衛星影像獲取與分發的統籌協調，做好基礎測繪應急保障工作，配備相應的裝備和器材，組織開展培訓和演練，不斷提高基礎測繪應急保障服務能力。

第二，逐步建立了一套完善的統一領導、分級負責的組織機構體系和工作機制。國家應急測繪保障領導小組作為領導機構，領導、統籌全國測繪地理信息應急保障工作；下設辦事機構——國家應急測繪保障工作辦公室，受委托履行日常管理職能；局屬事業單位作為工作機構，主要承擔重大應急測繪保障工作，各省級測繪行政主管部門作為地方機構，則承擔本行政區域突發公共事件應急測繪保障工作，而測繪企事業單位作為社會力量，也是國家應急測繪保障體系的重要組成部分。

第三，建立健全的國家應急測繪保障預案。國家測繪地理信息局著力在完善機制、增強能力、加強儲備三個方面開展工作，努力提升測繪應急保障反應速度和服務水平，已經于2009年3月18日正式頒布《國家測繪保障應急預案》。局直屬事業單位、省級測繪地理信息主管部門、相關企業相繼制定了部門級應急測繪保障預案。

應急測繪的工作流程包括了數據的獲取、提供、監測，信息系統和服務，還有遙感影像的解釋與分析等內容。

三、應急測繪的技術體系

我國應急測繪保障服務工作基于一個強大的技術支持體系，涵蓋了基礎設施、技術裝備和數據資源等。

（一）基礎設施建設方面

中國測繪網是應急數據的快速、安全傳輸通道，主節點設在北京，在西安、哈爾濱、成都、?？诘鹊卦O有分節點或分支機構。

資源三號衛星是立體測繪衛星，可以專門用來收集測繪應急所需數據，其裝載了2.1m分辨率的正視全色CCD相機、3.5m分辨率的前視和后視相機以及分辨率為5.8m的多光譜相機，所獲數據可以實時或準實時傳回地面接收站。資源三號衛星主要用于1:5萬比例尺立體測圖和數字影像制作，也可用于1：2.5萬比例尺地理信息生產和1:1萬比例尺的部分要素的更新，還可為農業、災害、資源環境、公共安全等領域或部門提供服務。

（二）技術裝備方面

1.航空應急遙感裝備。研制了航空應急遙感影像獲取系統，用于在“第一時間”獲取應急區域災情信息。目前國家測繪地理信息局直屬單位共有航空遙感器16臺。

2.地面應急測繪采集與監測裝備。研制了地面應急測繪采集與監測系統，用于應急現場實地（近距離）采集災情信息、開展災情監測等，系統由地面測量設備、移動測量車等設備組成。

3.應急遙感數據快速處理裝備。可以快速處理航空光學影像、機載LiDAR數據、機載SAR數據、傾斜攝影數據等。

4.應急快速制圖與輸出裝備。建立了應急專題數據庫，開發數據庫驅動的應急快速制圖系統，實現了基于國家基礎地理數據，在2小時內快速制作全國任意陸地區域9種災區專題地圖，將單幅專題制圖生產需要4-5小時提高到10-20分鐘。

5. 應急測繪服務保障系統。基于云計算架構，對現有的應急測繪保障服務系統進行集成，逐步建立航空應急測繪服務保障系統，實現對航空應急測繪產品多層次、按需服務。系統由云存儲中心、數據傳輸網絡和數據管理軟件等設備組成。

（三）數據資源建設

1. 國家基礎地理信息數據庫。我國建立了1:100萬至1:5萬基礎地理信息數據庫,覆蓋全國，自2012年開始，1：25萬、1：5萬基礎地理信息實現年度更新。

2.國家基礎航空攝影。目前航空攝影主要采用數碼航攝儀同時獲取全色、真彩色和彩紅外影像數據，每年按計劃覆蓋國土約80萬平方公里。

3. 衛星遙感影像數據。基本完成了全國覆蓋,在全球范圍,采集了114390 景（2.86 億平方千米）的衛星遙感信息。

4. 國家檔案地圖數據?？晒笔褂玫牡貓D產品種類多,涵蓋了世界全圖、世界分國圖、中國全圖、分省圖、中國地市地圖、分縣掛圖、城市交通旅游圖等。

5. 公眾出版物和數據。公眾出版物和數據集為應急專題地圖補充和更新了大量與業的、權威的專題信息。

6. 電子導航數據。興趣點豐富、現勢性良好的導航數據是應急服務不可或缺的重要應急測繪地理信息資源。國家測繪地理信息局與有關導航公司建立了良好的合作關系，利用導航數據豐富現有應急地理信息數據內容。

四、應急指揮信息平臺建設

我局建立了一個可供國家應急指揮服務用的平臺，即天地圖網站。天地圖網站是由國家測繪地理信息局監制,是我國的自主互聯網地圖服務網站，可以提供可靠的地理信息服務。同時,我們建立的中國測繪網視頻會議系統，可以及時進行可視化會議，以了解事件的進展和統一指揮。

另外，我們已經建立了應急指揮決策支持平臺。這一系統是在國務院應急辦的領導下實施的，并且這一系統也為各地方政府服務,該系統可以提供三維地理信息服務，積極應對自然災害防災減災。

五、應對重大緊急事件的實踐

“應急測繪是自然災區天上的眼睛”。2011年5月23日，現任國務院總理李克強指出，在汶川特大地震和災后重建中，測繪部門沖鋒在前，在第一時間獲取和制作災區影像、第一時間提供使用，為了解災情、指揮決策、搶險救災及恢復重建提供了有效的保障服務。

（一）汶川地震抗震救災

國家測繪地理信息局開通測繪成果應急提供綠色通道，實施24小時測繪應急服務保障：向中辦、國務院應急辦、國家減災委等部委、18個對口救援省份計49個部門或組織提供1183幅與題地圖，26套震區三維地理信息系統；向國務院汶川地震專家委員會、民政部抗震救災專家組等27家單位提供262幅專題地圖，27套災情評估系統；向發改委等提供78幅恢復重建規劃圖，向三個受災省及有關方面提供上千份汶川災害地圖集，2套規劃重建系統。

1.數據成果服務：為國辦、國務院應急辦、國家防總、民航總局、地震局等緊急提供紙質地形圖5.3萬張。為國務院應急辦、國家防總、環保部、住房和城鄉建設部、解放軍疾病預防控制中心、交通運輸部等緊急提供基礎地理信息數據35989幅，導航電子地圖1630幅，數據量逾1.2TB。為空降空投等提供控制點近1200點，讀取坐標數據3000多個。

2.影像獲取服務：緊急調集包括無人機、直升機在內的9架飛機，裝備具有自主知識產權的數碼航攝儀，對災區實施航空攝影，并協調國內外多顆遙感衛星不斷獲取災區影像。航空攝影總面積達11萬平方公里，衛星影像達77萬平方公里。

3.專題地圖服務：編制了近百種上千幅專題地圖，包括反映震區地形、交通的地勢圖、行政區劃圖；反映地震災害的時空分布的專題地圖，如地震烈度圖、災害范圍評估圖等；反映災后地面狀況的極重、重災區縣、30余個重災鄉的影像地圖；恢復重建規劃與題地圖等。并編制了汶川地震災害地圖集。

4.GIS系統開發：開發了震區三維地理信息系統、災害綜合評估、地理信息系統災后重建規劃信息集成系統，服務于抗震救災、災情評估分析及災后重建規劃。整合基礎地理數據、影像數據、災區專題數據、圖像視頻等，開發了汶川地震抗震救災應急會商系統平臺。期間，共為41個部委或組織提供了55套相關系統。

5.災后快速建立災區應急測繪基準體系：以精化大地水準面和衛星連續運行站為基礎，快速建立主體的災區應急測繪基準基礎設施，滿足災區恢復重建對大地測量控制體系的急需。

6.災后重建測繪保障服務：綜合利用已有和正在獲取的遙感影像資料，在2個月內快速生產汶川地震受災地區面積約28萬平方公里的系列影像地圖。用已有SPOT5、P5、CBERS02B以及地震以后新獲取的數據，制作95個縣的分縣影像地圖，實現“一縣一圖”供宏觀分析決策使用。利用震后高分辨率影像，編制川、陜、甘三省95個縣內城鎮及重點區域1:5000比例尺影像地圖，滿足災區城鎮規劃設計的需要。分辨率0.5-1米,疊加1:5萬全部地名，收集城鎮大比例地名資料，包括街道等。

（二）青海玉樹地震抗震救災

調動無人飛機航攝系統趕赴災區及時獲取航空影像資料，采用了機載合成孔徑雷達、遙感影像快速處理系統等高新測繪技術裝備，災后21 個小時就制作完成了災區1:2000 正射影像圖，7天就測制完成了重建規劃用圖，極大地提升了測繪生產力水平。在玉樹抗震救災期間，采用自主研發的快速制圖系統，快速編制的20多種、514幅專題地圖，累計向40多個部門和單位提供。

（三）甘肅舟曲特大山洪泥石流災害

調動無人飛機航攝系統趕赴災區及時獲取航空影像資料，快速編制的與題圖1072幅，向舟曲搶險救災前線和黨中央、國務院、甘肅省有關部門提供。

（四）彝良縣地震應急服務中

利用現有數據及無人機數據，快速制作云南彝良地震地區行政區劃圖、彝良縣震前、震后影像地圖、等十一種類型共計116幅地圖，并及時向國務院應急辦、國土資源部等部委提供。

（五）利比亞撤僑

利比亞發生戰爭后，我國政府果斷采取撤僑措施，保障我國僑民的人身安全。為保障該項任務的順利實施，我們為外交部和中國政府提供了測繪地理信息服務，制作了42個專題地圖和影像地圖。

六、結論與建議

我們在應急測繪方面取得了一定的成效與經驗。建立了完善的應急測繪體系，既包括中央政府，地方省級政府，甚至包括地市級政府；建立了快速響應機制，一旦自然災害發生，這一系統將自動運行，無須發出特殊指令，大家都能各司其職，同時開始行動；建立了GIS指揮平臺，針對不同的單位，無論是中央政府和地方政府都能夠有這樣的系統；建立了各個省的應急測繪隊伍。我們的應急救災測繪能力得到了很大提升，并且表現越來越好；在大災中的表現，得到了各級政府及廣大人民的高度肯定。

當然，在應急測繪方面還有一些不足，也許這些不足也存在于世界其他國家和地區。在應急預案方面，目前各個應急預案還沒有基于統一的地理信息平臺。預案啟動的時候可能會發生沖突。因此很有必要建立統一的預案支撐地理信息系統，保障指揮的一致性。在信息系統方面，互聯程度差是普遍問題。我們已經有了移動應急測繪系統，一旦災害發生我們的技術人員可以趕過去。還有及時服務的測繪設施配備仍然不足。特別是在中國的西部地區，那里人煙稀少，通達性很差。如何增加我們的應急測繪能力？

應急測繪應當在預防準備、災害監測、災害預警、處置救援、災情評估、恢復重建等六個方面發揮作用。在所有的這六個環節，我們盡力把應該做的事情做得更好。在應急測繪能力建設方面，我們也提出了相應的規劃，包括航空遙感勘察、現場測繪保障、數據快速處理與分析、數據傳輸與服務、應急測繪指揮調度等方面。航空遙感勘察方面將配備專門的飛機，通過專業化的傳感器和相機更快地獲取信息。還會裝備更多的無人飛機用于偏遠地區的測繪。此外，我們也要加強現場測繪的保障能力，進行現場的數據處理和分析。同時，信息的快速傳輸需要建立應急測繪指揮調度系統，我們將通過新的平臺，組建不同的團隊來應對不同的災害。

我們將提高能力做好以下工作：一旦自然災害發生的時候，我們的測繪隊伍將會成為第一個團隊。應急預案將由測繪隊伍去自動啟動，獲取第一手的信息。在對現有的數據和新的數據進行處理和分析后提供給不同的部門，要做好地方政府、中央政府和其他部門的信息共享的工作。隨著國家級應急測繪隊伍建設的規范化，我們希望在未來五年可以達成這樣的應急測繪目標：覆蓋全國、天空地一體化、高適應性、高機動性、高可靠性、快速服務。|SATNET|