我國工業遺產的“政府+社會”保護模式初探

王婉娟

(湖北工業大學 工程技術學院， 湖北 武漢 430068)

自上世紀90年代始，隨著電子行業的發展，世界由工業化時代進入了信息化時代，知識密集型產業的崛起加速了傳統工業產業的邊緣化。正如美國土地經濟學家W. Alonso提出的競租理論描述的那樣，由于在任何一個地段位置上總是有一種用途比任何其他用途有更高的地租報酬，土地用途傾向于轉變為可能獲得最大報酬的生產事業，因而大量工業城市的工業區漸次從城市中心向郊區遷移。加之城市建設發展、環境保護呼聲高漲，許多污染大、占地多、不適應城市功能定位的工業企業遷出城市，大量有價值的工業遺產隨之產生。國際工業遺產保護協會(TICCIH)(2003)發布的《下塔吉爾憲章》將工業遺產定義為“凡為工業活動所造建筑與結構、此類建筑與結構中所含工藝和工具以及這類建筑與結構所處城鎮與景觀、以及其所有其他物質和非物質表現”[1]。工業遺產具有歷史、科技、美學、經濟、教育和精神等價值[2]，如何對工業遺產進行妥善保護，實現資源、社會、經濟的可持續的發展，已成為目前亟待解決的問題。

D. B. Steinman(1952)、Donald Dudley(1953)、Michael Rix(1955)是較早從“工業考古”出發研究工業遺產保護的學者。Pat. Y(1991)研究了工業遺產的旅游開發模式[3]；世界遺產委員會(UNESCO)(1994)指出工業遺產是需要特別強調的遺產類型之一[4]；Edwards. J. A(1996)對礦山和露天工業遺產旅游進行了實地探究[5]；Aldous. T(1999)研究了英國工業遺產及其保護的狀況[6]。我國學術界對工業遺產的研究較之西方國家起步較晚，李蕾蕾(2002)對德國魯爾區工業遺產旅游開發模式進行了研究[7]； 李林、魏衛(2005)對國內外工業遺產旅游進行了比較研究[8]；俞孔堅、方琬麗(2006)明確了工業遺產的價值并甄別了潛在的工業遺產[9]；劉伯英、李匡(2006)構建了工業遺產的價值評價方法[10]；闕維民(2007)對錄入世界遺產名錄的工業遺產進行了時空分析[11]；周嵐、宮浩欽(2011)從社會學的角度分析了在我國工業遺產保護的過程中出現的制度缺失、集體無意識以及社會失范等困境[12]。2002年至2012年十年間國內發表的工業遺產研究期刊文獻共計400余篇，大部分著眼于建筑科學和工業遺產旅游開發，另有少部分從經濟與文化、考古與博物館學、環境科學與資源的視角展開(圖1)。目前，極少有學者從政府和社會的雙重視角探討工業遺產保護。

圖 1 工業遺產研究論文在各學科中的比重

1 工業遺產保護的現實問題

1.1 缺乏約束工業遺產保護主體的制度體系

我國的老工業企業多為國家所有，因此，政府對工業遺產保護的認知很大程度上決定了保護的力度。目前，上海、北京、無錫等城市政府出臺了工業遺產保護的相關文件，率先啟動了我國工業遺產保護進程，國內部分工業遺產也被列入全國重點文物保護單位。但整體看來，仍局限于個別“點”的保護，全國性、系統性的工業遺產保護尚未開始。現有約束我國工業遺產保護的制度僅有國家文物局2006年5月下發的《關于加強工業遺產保護的通知》這一規章性文件，效力層級較低，且只做了原則性規定，并未明確界定保護主體及其具體責任，對保護不作為也沒有做出任何懲戒性規定。制度化是組織和秩序獲取價值觀和穩定性的一種進程，建立工業遺產保護的制度體系能厘清工業遺產保護主體與客體的權利義務關系并使之規范化，是制約保護行為的一種重要機制。制度的缺失致使工業遺產保護主體職責不明確，從而導致工業遺產保護集體“失明”。只有對工業遺產保護的主體、客體、模式、內容、進程、目標及措施等予以明確的規定，使工業遺產保護符合一定的程序和邏輯規則，才能開展穩定的、可持續的工業遺產保護活動。

1.2 缺乏篩選工業遺產保護客體的評價體系

開展工業遺產保護工作首先要進行工業遺產的普查、認定、分類、登錄和建檔。在我國“退二進三”的城市化進程中，留下了大量的工業遺跡。如何認定這些工業遺跡的價值并對其進行分類，從而判定哪些屬于應該保護的工業遺產，應該在多大程度上、以何種形式加以保護，是最大化工業遺產保護效用不得不考慮的問題。因此，建立完整的工業遺產評價體系，綜合評價現有工業遺跡的歷史文化價值、科技價值、經濟價值、教育價值和精神情感價值，對現有工業遺跡進行綜合評價打分，依據得分高低對保護對象和相應的保護手段進行分類處理，繼而選擇開展保護工作的模式是在原址上推倒重建，還是風貌保留、內部二次開發利用，抑或是完全保留并保護。為保障評價體系的客觀性和全面性，評價體系需要站在國家宏觀層面綜合考量，因此，構建評價體系同樣應納入中央政府的職責范圍。

1.3 缺乏塑造社會認同的理論體系和宣傳網絡

世代傳遞的文物古跡等古文化遺產，在政府和社會雙重合力下其保護工作得以良性發展。而工業遺產至多只有近百年歷史，難以與我國悠久的傳統歷史文化產生關聯，在大部分社會公眾心中，工業遺產意味著破舊的廠房、過時的技術和廢棄的機器。缺乏社會認同導致政府保護工業遺產“孤掌難鳴”。在英國、美國和歐洲的主要工業化國家，工業遺產保護理論和宣傳體系經歷了近60年的積累和發展，指導了大量的工業遺產保護活動，建立了舉世聞名的工業遺產保護區，強化了社會公眾的認知和關注，促使基金會、信托機構、社會團體等社會公眾廣泛參與到工業遺產保護中，大大減輕了政府的負擔，提高了工業遺產保護效率。我國工業遺產保護理論研究起步較晚，且主要媒體幾乎很少宣傳報道與工業遺產相關的信息，社會公眾并不了解工業遺產，因而無法吸引公眾主動參與工業遺產保護。

1.4 缺乏協調利益相關者的協調機制

根據Freeman的定義，利益相關者是指“任何能影響組織目標實現或被該目標影響的群體或個人”。工業遺產保護涉及社會、經濟、政治、文化、環境等的方方面面，因而，在政府內部就存在文物、工業、城建、規劃、旅游等部門的利益協調，在政府外部又存在工業企業、開發商、民間組織、學者和普通民眾不同的利益訴求。《下塔吉爾憲章》中強調工業遺產的改造和再利用必須審慎和適度，尤其對“最重要的工業遺跡必須避免一切改造活動，以保護其完整性和真實性”，但工業企業、開發商傾向于追求工業遺產再利用的經濟價值，民間組織關注自身的社會地位，學者關注工業遺產保護理論體系的發展和完善，普通民眾則可能有利益和精神、情感等多元追求。利益相關者的原始目標天然的不一致，但目前缺乏協調各方利益的協同機制。政府內部各部門間存在溝通不暢、各自為政或推諉塞責等問題；政府外部缺乏協調企業、社會團體與普通民眾的利益的政策措施，導致工業遺產開發再利用的收益分配無章可循，利益各方缺乏穩定的約束和預期，無法形成合作推動工業遺產保護的合力。

2 工業遺產保護的推進措施

目前，我國工業遺產保護存在主體缺位、制度缺失、保護對象不明確、公眾認知尚未建立、各方利益難以協調等問題，要扎實推進工業遺產保護，就必須以制度化的形式明確工業遺產保護的主體和客體，廣泛宣傳工業遺產價值并提高公眾參與遺產保護的意識，建立公眾參與工業遺產保護的渠道，協調相關各方的利益關系，從而建立長期穩定的“政府+社會”合作模式。

2.1 建立工業遺產保護的制度體系和法律體系

工業遺產保護是政府的重要職責。政府應當建立工業遺產保護的制度體系，制定保護戰略目標和總體規劃，明確保護主體；構建工業遺產的評價指標體系從而確定保護客體，這樣才能真正將工業遺產保護納入制度化、常規化和日常化的軌道中來。首先，要明確工業遺產保護的主體，可以確定工業部門或城市規劃部門為主要責任單位，其余相關部門配合共同開展保護工作。其次，要將工業遺產保護納入城市規劃體系，站在城市、國家的宏觀高度統一布局，統一管理。再次，要建立工業遺產的評價指標體系，在對所有工業遺跡進行普查的基礎上，評定所有工業遺跡的價值并對其打分，根據得分高低判定其保護等級，選擇不同的保護模式。按等級分門別類地登錄在冊，開展日常化保護。最后，在綜合已建立的制度體系和實踐經驗的基礎上，制定工業遺產保護的全國性法規，賦予工業遺產保護制度以法律地位，同時建立各地方工業遺產保護規章，在遵循上位法的基礎上制定具體的保護規定，明確各地工業遺產保護的管理機構、管理機制、保護流程、保護手段、資金來源、政府內部協同、社會參與等各方面制度。

2.2 擴寬社會公眾參與的渠道

《下塔吉爾憲章》表明，要“盡量保證本地公眾在保護本地工業遺產中的協商和參與活動”，“發揮志愿者聯盟及協會在確認遺址、促進公眾參與工業遺產保護及傳播信息和研究方面的重要作用”。目前，我國與遺產保護相關的社會團體僅有“上海阮儀三城市遺產保護基金會”致力于城市遺產的科研、教育培訓及歷史建筑修復、保護工作，這對于全面開展工業遺產保護十分不利。一方面，工業遺產保護從普查、評價、登錄到選擇保護模式、開展實地操作，涉及方方面面，是一個浩大的過程，而政府資源有限，調動社會公眾參與的積極性，構建社會公眾參與渠道，能極大地減輕政府負擔；另一方面，工業遺產本身存在于許多群眾的集體記憶中，代表基層群眾的情感訴求，具有一定的社會基礎。因此，擴寬社會公眾參與的渠道，吸引更多的社會公眾參與工業遺產保護，與政府形成合作、互補、監督的互動形態，能形成政府自上而下發起、公眾自下而上推動相結合的工業遺產合作保護機制，從而優化工業遺產保護資源配置。

2.3 開展宣傳、教育和專業人才培養

將社會公眾納入工業遺產保護體系中來，首先要建立公眾普遍認同的價值觀。鼓勵開展工業遺產保護的學術研究和討論，加強工業遺產保護的宣傳普及工作，使社會公眾認識工業遺產的豐富內涵和價值，進而提高公眾參與的廣泛性。通過博物館、文化館、近代歷史文化展、電視、報紙、廣播、網站等渠道向公眾傳遞工業文化價值觀，展示工業遺產中蘊含的智慧和創造力，激發公眾保護工業遺產的熱情。同時，由于工業遺產保護是一項多學科交叉的系統工程，還需要專業化的人才隊伍參與工業遺產保護工作。美國在一些高等學府中設置了工業遺產保護的相關課程，有的學校還開設了工業遺產相關專業，培養了工業遺產保護的碩士、博士等專業化高級人才[13]。我國也可以考慮建立一批掌握工業遺產保護相關技術的專業人才隊伍，綜合培養掌握城市規劃、建筑、社會學、工程學、美學、機械工業等多學科的專業人才。

3 構建“政府+社會”的長期合作平臺

通過立法確定政府在工業遺產保護中的主體地位，將保護工作納入制度化管理范疇，通過教育培訓培養專業人才，通過宣傳將保護理念根植于公眾心中，通過財政撥款給予資金支持，通過相應的政策和稅收優惠引導其他社會團體、企業和個人參與工業遺產保護，搭建由政府主導的“政府+社會”合作平臺(圖2)，能廣泛整合社會資源，協同相關產業部門和社會團體，提高工業遺產保護的效率和效益。

3.1 政策促進引進產業資本

除了將工業遺產保護納入城市規劃的范疇，由政府財政提供必要的保護資金之外，可制定積極的獎勵政策以吸引民間資本參與，對于在評價指標體系中被認定為可以在原址上推倒重建或是風貌保留、內部二次開發利用的工業遺產，可通過相應的政策吸引文化創意產業、教育產業或商貿服務業進駐；對于被認定為需要完全保留并保護的工業遺產，可以發展旅游業或展覽業。英國諾丁漢市對蕾絲市場的改造就引進了大學，把舊工業區改造為校園，大量的學生為這里帶來新的活力，極大地減輕了政府的負擔[14]。

圖 2 工業遺產保護的“政府+社會”合作平臺

3.2 稅收優惠發揮杠桿作用

政府應充分發揮稅收的杠桿的作用，對工業企業、開發商、社會團體開展的與工業遺產保護相關的經濟活動予以稅收優惠，促進工業遺產社會化保護體系的建立與發展。一方面，稅收優惠能發揮“經濟杠桿”的作用，以較小的稅收損失換取較大的企業或社會團體的投入，使得工業遺產保護成為可營利的項目，吸引社會各界的積極參與；另一方面，稅收優惠還具有“管理杠桿”作用，可在減免稅的制度中規定企業和社會組織的保護再利用活動中的可為與不可為，對單一追求經濟利益的行為予以約束。

3.3 資金配套刺激民間融資

社會團體開展工業遺產保護活動最大的困難在于資金支持。民間非盈利性組織的資金往往來源于社會公眾的捐贈。在鼓勵成立專門的工業遺產保護信托組織、基金會的同時，啟動市場化運作，通過給予特定工業遺產保護項目低息貸款或政府獎勵等資金配套，鼓勵各類社會組織、企業資本和私人投資進入工業遺產保護項目中來，從而逐步穩定民間籌資渠道。

4 結束語

與西方國家相比，我國的工業遺產保護起步晚了將近20年，面對我國工業遺產大量流失的現狀，開展工業遺產保護刻不容緩。通過立法界定和約束工業遺產保護的主體與客體，將保護目的、保護對象、保護模式、保護手段等納入制度范疇，通過宣傳教育、政策引導、稅收優惠等吸引企業、民間組織和社會公眾的積極參與，搭建“政府+社會”的合作保護平臺，由政府打通工業遺產保護的主動脈，社會疏通工業遺產保護的微循環，從而實現工業遺產保護的良性發展。

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