能力貧困視域下中國農村開發式扶貧的困境與超越

李小勇

（貴州民族大學，貴陽550025）

目前，我國農村的扶貧方式主要是開發式扶貧。開發式扶貧是針對不同的致貧因素，采取區域開發、信貸扶貧、以工代賑、科技扶貧等綜合性措施，改變單純的經濟扶貧缺陷，消除貧困人口在脫貧過程中的資金、技術、基礎設施等約束，促進貧困地區經濟和社會的發展。開發式扶貧模式在政府的扶貧行動中還引入了市場機制，較好地實現了政府與市場的結合。但是，當我們為中國貧困人口迅速脫貧而感到歡欣的時候，新的問題出現了，從2001年到2005年，我國平均每年減少的絕對貧困人口僅112萬，其中在2003年，絕對貧困人口還增加了80萬。[1]開發式扶貧模式的績效困境日漸顯露。開發式扶貧政策隱含的前提是貧困者有機會、有能力從這些扶貧項目中受益。然而隨著貧困性質和形勢的變化，這些前提性假設基本都不復存在了。如何走出開發式扶貧的困境，提升新時期農村扶貧的績效，成為擺在我們面前的重大課題。在此背景下，阿馬蒂亞·森的能力貧困理論為我們的研究提供了新的視角。

一、能力貧困理論:研究貧困問題的新視角

20世紀90年代以來，以森(Sen)為代表的一批發展經濟學家提出了一個圍繞能力、權利和福利的發展理論體系，建構了一個新的基于能力的發展觀。其實,早在1901年,郎特里（Rowetree）就注意到了個人基本特征以及在工作中所發揮出來的水平的不同而引起的貧困差距問題，這使得人們思考是否要將缺乏滿足某些基本需求的能力的貧困作為劃定貧困的另一標準。隨后，阿馬蒂亞·森在大量的探索之后回答了這個問題。他發現，如果將貧困看做是對能力的剝奪就很有意義了，他的這一說法并不否認低收入與貧困之間的關系，貧困除了意味著低收入之外，更多地意味著對收入能力的剝奪。阿馬蒂亞·森指出，低收入和低能力之間的工具性關系在不同的社會、不同的家庭甚至不同個人之間是不同的，其原因在于：首先，能力和收入之間的關系會受到個人年齡、性別、社會角色、居住位置、流行病以及其一些個人無法控制的變量的強烈影響。例如，營養不良固然與攝入的食物及其營養成分有關，但是也與攝入主體的營養吸收能力有關，后者深受健康狀況的影響，而健康狀況又很大程度上依賴于公共醫療服務和公眾的防病措施；其次，收入低與人的收入轉化能力之間存在某種耦合性的聯系。人的體質方面的不利條件如年齡、疾病或殘疾不僅會降低個人賺錢的能力，同時也使得從收入到能力的轉化變得更為艱難；其三，家庭內部重男輕女的財富分配方式使得以純粹的經濟收入作為貧困與否的標準面臨更大的挑戰。在亞洲、非洲甚至美洲的一些地方，家庭財產分配中的性別歧視往往使得家庭內部的貧困差異被忽視，從能力的角度界定貧困能夠更好地闡釋這一問題；其四，收入方面的相對剝奪可能會造成能力方面的絕對剝奪。正是基于以上四方面的考慮，阿馬蒂亞·森指出，“如果我們仍在收入中考察貧困問題，則考慮到從收入到能力的轉化差異，其相關的貧困概念就應該被定認為是收入不足，即收入無法實現最起碼的能力，而不是收入低，即與影響到這種轉換差異的具體環境無關的所謂‘低收入’。只有這樣，才能合理地看待其中的某些轉化差異。”[2]也就是說，在阿馬蒂亞·森看來，“識別貧困的最普通做法是確定一個‘基本’或‘最低’生活必需品集合，把缺乏滿足這些基本需要的能力作為貧困的檢驗標準。”[3]既然貧困可以用可行能力的被剝奪來識別，那么什么是“可行能力”呢?在阿馬蒂亞·森看來，可行能力的內涵十分豐富，“相關的能力不僅是那些能避免夭折，保持良好的健康狀況，能受到教育及其他這樣的基本要求，還有各種各樣的社會成就。”[4]可見，阿馬蒂亞·森將自由和人的可行能力結合起來分析貧困問題，意味著貧困不僅僅是缺吃少穿或基本需要得不到滿足，更重要的是由于缺少自由和能力，人們不能去實踐他們可能的生活方式，也不可能應對各種社會風險和生活壓力，造成他們應對生活變動的脆弱性。

阿馬蒂亞·森能力貧困理論的落腳點在于通過重建個人能力來避免和消除貧困，開創了貧困問題研究的新領域，是貧困理論發展的一個里程碑，正如瑞典皇家科學院的公告中所說：“森在經濟科學的中心領域作出了一系列可貴的貢獻，開拓了后來好幾代研究者進行研究的新領域。”[5]在與貧困做斗爭的過程中，許多國家和國際組織越來越認識到導致貧困的內在根本性原因是更深刻意義上的社會生存、適應及發展能力的低下與短缺。為此，聯合國開發計劃署在1997年提出了一個包括基本生存能力、健康生育能力、接受教育和獲取知識能力為主的度量貧困的新指標，即可行能力指標。這種指標更好地描述了貧困的特征，使我們可以更好地理解貧困產生的原因，即“貧困不僅指以收入和消費概念來測算的物質的匱乏，還包括低水平的教育與健康，面臨風險時的脆弱性，以及不能表達自身的需求和缺乏影響力等各種功能性活動”。[6]也就是說，阿馬蒂亞·森將貧困的原因分析從經濟因素擴展到政治、法學、文化、制度等領域，把貧困問題置于經濟學、倫理學、政治學、哲學、社會學等學科的綜合研究之中，為貧困問題的研究開辟了新視角。[7]

二、新時期我國農村開發式扶貧的困境分析

我國農村的開發式扶貧已取得了顯著成效，但目前扶貧環境發生了變化，表現出貧困人口大幅度減少且主體多樣化、貧困人口居住分散環境惡劣、扶貧成本較高的特征，因此雖然政府在扶貧上的投入不斷加大，但扶貧的邊際效益卻日益遞減，且返貧現象較多、返貧率高，貧困人口呈現出一種脆弱性狀態。我國農村開發式扶貧工作面臨著重重困境：

1.扶貧瞄準機制有偏差，貧困人口享受的扶貧資源較少。中國農村的扶貧歷程大致可分為四個階段，第一、第二階段的效果較為顯著，一個重要原因就是當時的貧困人口規模龐大并相對集中，大量的絕對貧困人口有機會從扶貧政策中受益。而現在，絕對貧困人口不僅日漸減少而且比較分散，現有的貧困人口要么是多年未能脫貧的農戶，要么是新近發生的貧困農戶。對于前者來說，多年都未能脫貧，說明原扶貧方式并不適用于他們；而新發生貧困的農戶基本屬于老弱病殘的弱勢群體，他們也同樣不適合開發扶貧方式。有三類人不適合開發式扶貧：一是沒有勞動力的老弱病殘農戶，二是文化水平低下、觀念陳舊的農戶，三是好吃懶做的農戶，而這部分人是目前貧困人口的主要構成者。如果仍然采取開發式扶貧舉措，不僅絕大部分扶貧資金可能會稀釋到非貧困人口頭上，而且會提高政策實施成本，導致真正的貧困人口失去機會。再加上現有的扶貧項目并未延伸到戶和個人，極端貧困家庭和個人由于缺少參與社會經濟發展的能力，因而在獲得道路、電力、電信、飲水、住房、衛生設備、教育、醫療、技術推廣、金融和信息服務等方面遭遇了不少的困難。即使是針對住戶的項目，采用的投資方式多半也需要住戶出資以配套公共資金，那些拿不出配套資金的極端貧困戶往往被排除在外。

2.貧困人口減貧幅度越來越小，扶貧成本增加。目前我國的貧困人口減少趨勢有一個顯著特征，即在扶貧資金不斷加大投入的同時貧困人口減少的幅度越來越小。原因在于絕對貧困人口生活的區域都有其共性:地域相對封閉和遠離市場，人口、生態和經濟再生產過程不能有效循環，勞動力數量少、文化程度低，自然環境惡劣、水土流失嚴重、土地沙化和石漠化加劇，生態環境十分脆弱。再加上傳統落后的生產方式導致有限資源的掠奪式開采，加劇了環境的惡化，……從而導致貧困-過度開發-返貧困的惡性循環。[8]如果強行推廣開發式扶貧，人均消耗的扶貧成本必將增加。

3.貧困人口增收效果不明顯。一般認為，貧困可分為絕對貧困和相對貧困。我國現行的貧困標準是以絕對貧困為基礎的。按照國家統計局公布的數據，我國的貧困人口目前約有2000萬人左右。從數據來看，這2000萬人的增收效果很不明顯。

4.開發式扶貧難以有效應對因病致貧、因病返貧現象。盡管我國已全面啟動新型農村合作醫療，但這種對大病保障力度較弱的醫療保險卻面臨許多困境，一些地區農戶因病致貧、因病返貧的情況日益突出。第三次國家衛生服務調查的結果顯示，因病致貧、因病返貧占全部貧困家庭比重明顯增加，從1998年的21.2%上升到2005年的33.1%，上升了11.1%。[9]可見疾病已成為農戶家庭最主要的致貧因素之一。對一個年均收入較低的普通農戶家庭而言，家中若有人患病尤其是患慢性病或大病，在沒有外力支持的情況下，高昂的醫療費用足以使普通農戶陷入貧困。遇到這種情況，農戶家庭常常通過出售存糧、變賣生產資料、借貸、讓子女輟學、乞討、降低生活標準等手段應對經濟困境，而這些手段又會對家庭可持續發展產生直接的負面影響，加劇家庭陷入長期貧困的幾率。面對由不確定性和高風險性的疾病而引發的農戶貧困、返貧現象，以項目投入為主的開發式扶貧策略亦難有作為。

三、貧困人口的可行能力不足：新時期我國農村開發式扶貧困境的主要原因

一般認為，扶貧績效不高的原因主要是制度不完善、扶貧資金使用不當、扶貧過程監督不力、扶貧對象思想觀念落后等，但是，從可行能力的視角來看，扶貧績效不高的原因主要是扶貧受益對象的可行能力不足，主要表現在以下四個方面：

1.貧困人口缺乏基本的勞動能力。開發式扶貧的前提是貧困人口本身具有一定的能力能夠依靠扶貧項目脫貧致富，但許多農村貧困人口由于或年老或年幼或生病因而缺乏勞動能力，難以從開發式扶貧政策中受益。隨著反貧困政策的推進和經濟的發展，我國貧困人口的結構已經發生了很大的變化，貧困家庭從以中青壯年勞動力、青壯年勞動力為主轉變為以老弱病殘為主。方黎明與張秀蘭的調查顯示，在貧困農戶中，屬于勞動力缺乏型的將近占一半，達到45.1%。[9]在家庭經濟生活水平較低的農戶中，無勞動力或有殘疾、患病、年老的家庭成員的比重往往更高。這些勞動力缺乏型農戶很難依靠扶貧項目脫離貧困。

2.貧困家庭受教育程度低，貧困農戶信息獲取能力低下。就健康的貧困戶和非貧困戶而言，他們來自農業的收入差異很小，收入差距主要來自于外出打工的工資性收入，通常工資性收入的高低與勞動力受教育程度的高低呈正比。[10]這一點，我們在2011年3月-7月在貴州省遵義縣L村、雷山縣G村所做的調查數據也可以證實。此次調查的主題是“農民社會資本、政治信任與鄉村治理績效”，調查在L村獲得有效問卷92份，G村獲得有效問卷為43份。由于我們研究的是人的能力與貧困的關系，因而我們把村民的“參與、合作、信息獲取、利益表達”等行為轉化為能力指標，其具體做法是對每道題的答案賦值，然后簡單平均，每道題的具體賦值方式見相應處的腳注。分析此次調查的數據，我們發現，同一般農戶相比較，貧困農戶勞動力的受教育程度更低。例如，家庭人均收入低于1500元的有權利享受低保的貧困農戶中，有26.1%的低文化家庭、73.9%的中等文化家庭，無高文化家庭。①相反，所有高文化家庭人均年收入均高于6000元，其比率是中等文化家庭的2.9倍，是低文化家庭的10倍（R=-0.322**，P=0.000）。可見，教育水平成為了阻礙農戶們脫貧致富的重要因素。正因為教育水平低下，農戶獲取信息的能力②也受到限制。數據顯示，農戶收入越低，信息獲取能力越低，反之亦然。其中，高信息獲取能力比例最高的為人均收入6000元以上的村民，占49.3%，這一比例分別是年人均收入在4501-6000元、3001-4500元、1500-3000元及1500元以下的村民的1.4倍、1.6倍、1.9倍和2.6倍。

表1 “家庭人均年收入與農戶家庭文化水平”交互分析表

表2 “家庭人均年收入與農戶信息獲取能力”交互分析表

3.貧困人口獲取資源的能力短缺。人們獲取資源需要依靠兩種能力，一是利益表達能力，二是與人合作的能力。目前，我國以貧困人口為主的弱勢群體的利益表達往往受限。這主要是因為他們的利益表達能力短缺，不知該如何去表達，以致他們在扶貧中的知情權、參與權和申訴權等都基本沒有保障。例如，當我們問及農戶“當您們受到委屈或面臨不公平的事情時，您知道該如何去表達嗎？”，結果顯示，94.4%的家庭人均年收入1500元以下的絕對貧困人口顯示出了低表達能力。而從高表達能力來看，3001-4500元的農戶最高，為25%，1500元以下的農戶最低，為5.6%。合作能力是農戶獲取資源的另一能力。調查顯示，農戶整體的合作能力均較低，在所有的被調查者中，僅有15.8%顯示出高合作能力，高達84.2%的人合作能力均較低。其中，家庭人均年收入在1500元以下的農戶大部分合作能力最低，高合作能力的農戶僅占5.6%。而年收入在3001-4500元的農戶高合作能力最高，高達30%。可見，貧困農戶在表達能力和資源獲取能力方面的短缺直接制約了其資源獲取的能力，這種能力進而制約了其在開發式扶貧中的績效，進一步加劇了他們的貧困。

表3 “家庭人均年收入與農戶利益表達能力”交互分析表

表4 “家庭人均年收入與農戶合作能力”交互分析表

4.扶貧過程缺乏貧困農戶的參與。扶貧中的參與是讓貧困農戶參與項目的決策、實施和組織管理，它有助于增加貧困農戶在發展活動中的發言權和決策權，增強他們的自信和自尊，促進農戶自力更生能力的提高與自我發展意識的覺醒。我國傳統的扶貧工作恰恰忽視了貧困農戶的參與，扶貧干預活動往往是自上而下的，貧困人口的參與只是被動地投工投勞和自籌資金，扶貧工作成為一種單向的政府行為，扶貧項目的適應性和扶貧效果有效性就降低了。我們的調查顯示，在人均年收入1500元以下的貧困農戶中，低參與意愿和高參與意愿的各為50%，但人均收入在1501-3000元、3001-4500元、4501-6000元和6000元以上的農戶中，高參與意愿明顯較高，分別比低收入群體高30.6%、25%、13.6%和27.1%。扶貧過程缺乏貧困農戶的參與帶來了三個危害：一是扶貧項目在社區層次缺乏有效的監督機制，造成扶貧資源的滲漏和偏離；二是扶貧項目實施結束后缺乏有效的可持續管理和維護機制，造成了扶貧行為的短期性，扶貧資源的浪費；三是扶貧項目的設計脫離了貧困農戶的實際需求，限制了扶貧項目的緩貧效果，同樣也造成了扶貧資源的浪費。

表5 “家庭人均年收入與農戶公共參與”交互分析表

四、提升貧困人口的可行能力：破解農村開發式扶貧困境的有效途徑

對于現在的農村貧困人口而言，物質方面或經濟方面的援助是必要的和迫切的，但是，增加經濟收入、消除物質貧困不應該成為反貧困的終極動機，消除可行能力貧困將具有更為基礎和決定性的意義，只有這樣才能反過來又能提升他們創造收入的能力。正如羅馬俱樂部創始人佩西指出的:“惟有人類素質和能力的發展才是取得任何新成就的基礎，才是通常所說的‘發展’的基礎。”[11]以能力貧困理論來分析我國農村貧困人群，我們發現，在新的形勢下，農村致貧、返貧的原因發生了很大的變化，農村開發式扶貧的人文生態環境也面臨挑戰，傳統的開發式扶貧方式難以有效惠及現有的農村貧困人口，因此應針對農村新的貧困發生機制，尋求更加合理有效的減貧策略。在這個背景下，能力貧困理論為我們提供了有益的啟示。我們認為，新時期農村貧困的有效途徑應該是塑造、提升和強化農戶應對致貧風險的能力。為此要求在農村減貧政策中實現戰略重心的轉移，即把扶貧的關口前移，一方面把更多的資金投入到提升農戶教育和健康水平中，關注貧困家庭孩子的教育問題，拓寬新型農村合作醫療的報銷病種、提高報銷水平，重視貧困農戶的人力資本投入和積累；另一方面，要提高貧困人口的信息意識，開發信息資源，建立多層次、多渠道、多元化的信息收集與反饋系統，培養他們收集、甄別、利用信息資源的能力。此外，還應鼓勵貧困人口積極參與生產、主動獲取資源、積極參與市場競爭,引導他們建立自我服務和自我發展的主體意識，逐步提升貧困人口的利益表達能力、合作能力和社區參與的能力。

注 釋：

①家庭文化水平包括家庭夫妻雙方和18歲以上子女文化的綜合。我們將農戶的文化水平分為“文盲、小學、初中、高中或中專、大專及以上”五檔，并分別賦值1-5分，家庭文化水平就等于他們的簡單均值，1-2分的屬于低文化家庭，2-4分的屬于中等文化家庭，4-5分的屬于高文化家庭。

②我們用“您是否知道村長、村支書、鄉長（或鄉黨委書記）、縣長（或縣委書記）、國務院總理、國家主席的名字”來測試農戶的信息獲取能力，設置“知道、不知道”兩個答案，并將不知道賦值為“0”、知道賦值為“1”，算出他們的平均數，然后以0.5為界，大于0.5為“高信息獲取能力”，小于0.5為“低信息獲取能力”。

③農民公共參與指農民參與村莊公共生活的愿望和傾向。在調查中，我們用了“我愿意積極參加村干部選舉、我經常參與村里的秧歌隊或其他協會的活動、我會免費為村級事務出工出力、我會主動關心村級事務、我會無償為村級事務獻計獻策、我愿意免費擔任村里的衛生監督員、我愿意義務為村里的老年人和殘疾人服務、我愿意參加義務獻血活動、我愿意資助比我更窮的人、我經常與鄉鄰之間交流信息經常互訪(相互走動)、我經常參加親戚朋友的聚會我和鄰里之間經常在一起打牌”11個指標來衡量，并對提供的“很不同意、不同意、一般、同意、十分同意”答案賦值為1-5分，再計算出他們的平均值。然后，以2.5分為分界線，低于2.5分的為低參與意愿，高于2.5分的為高參與意愿。

[1]銀銳.關于我國開發式扶貧問題的思考[J].成都大學學報(社科版)，2007，(3).

[2][印度]阿馬蒂亞·森.論經濟不平等：不平等之再考察[M].王利文，王占杰，譯.北京：社會科學文獻出版社，2006.

[3][印度]阿馬蒂亞·森.貧困與饑荒——論權利與剝奪[M].王宇，王文玉，譯.北京:商務印書館，2001：24.

[4][印度]阿馬蒂亞·森.評估不平等和貧困的概念性挑戰[J].中國社會科學文摘，2003，(5).

[5][印度]阿馬蒂亞·森.以自由看待發展[M].任賾，于真，譯.北京:中國人民大學出版社，2002：2.

[6]方勁.可行能力視野下的新階段農村貧困及其政策調整[J].經濟體制改革，2011，(1).

[7]楊成波，王磊.簡論阿馬蒂亞·森能力貧困理論及對完善中國低保制度的啟示[J].生產力研究，2010，(5).

[8]姜愛華.我國政府開發式扶貧資金使用績效的評估與思考[J].宏觀經濟研究，2007，(6).

[9]方黎明，張秀蘭.中國農村扶貧的政策效應分析——基于能力貧困理論的考察[J].財經研究，2007，(12)

[10]張曉輝，李劍，王佳.村級治理及村莊公益事業發展研究[J].農業經濟問題，2006，（5）.

[11][意]奧雷利奧·佩西.人類的素質[M].北京:中國展望出版社，1988：183.