我國公職人員利益沖突管理及其制度投入的經濟學分析

蔡小慎，劉存亮

(大連理工大學，遼寧大連116024)

一、引言

隨著我國政府職能的重心轉向社會建設和社會管理，社會管理制度創新成為理論與實踐亟待探討的問題，其中關于公共事務管理過程中公職人員利益沖突的制度約束和矛盾化解機制問題成為社會關注的熱點。現實中，公職人員以其公職身份所代表或維護的公共利益與其個人利益及特定關系人利益之間常常發生矛盾和沖突，而利益沖突是腐敗滋生的土壤，是腐敗發生的第一誘因。國內外實踐證明，利益沖突易發頻發、腐敗現象屢禁不止的主要根源在于制度缺陷，“與制度高度有關”。[1]

制度建設是利益沖突預防和管理的根本策略，制度預防在反腐敗戰略中居于核心地位。依據制度經濟學理論，制度是約束和規范人們行為的各種規則或準則，包括剛性的正式制度和軟性的非正式制度。本文所說的制度建設是指國家法律、行政法規、政府政策和命令等正式制度的制定和實施。我國當前腐敗現象頻發、利益沖突凸顯的一個重要原因就在于制度缺失，因此加快推進利益沖突管理的制度建設十分必要。既然制度與利益沖突行為的產生及利益沖突水平的高低有著必然聯系，那么制度建設在利益沖突管理上究竟發揮著多大的作用？是不是政策主體可以通過無限制的制度制定和實施，以使公職人員利益沖突的規模不斷減小，直至消失？為此，本文引入制度投入（即把制度作為一種投入要素引入到生產函數，通過制度的變量來反映制度實施過程中的邊際收益變化規律）這一概念，從經濟學視角分析制度的有效性，旨在找到制度最佳投入水平，啟示政府以此為目標出臺政策措施，以實現制度控制利益沖突效果的最大化和社會成本的最小化目標。

二、制度投入對公職人員利益沖突的影響

從理性經濟人的假設出發，作為國家公職人員，在行為選擇時往往會對可能觸發的利益沖突行為進行成本收益分析。一般地，如果由此帶來的收益（I）高于為此承擔的成本（C），即利益沖突凈收益大于零，公職人員將選擇實施利益沖突行為；如果收益低于成本，即利益沖突凈收益小于零，公職人員將不選擇實施利益沖突行為（理論上如此，實際上利益沖突仍然會存在，因為存在公職人員甘冒風險的情形）。在此過程中制度通過影響他們對各種行動方案的成本和收益的計算而最終影響個人的選擇。一個國家的制度環境決定了公職人員的成本收益計算模式，一般而言，制度越不健全，公職人員自由裁量權越大，其濫用權力獲取私利的機會越多，將會競相利用制度漏洞牟取私人利益，規避所要承擔的成本，若利益沖突成本和收益之間存在巨額利差，則將加劇利益沖突，利益沖突規模（M）增大。相反，制度越完善，利益沖突享有的利差越小，利益沖突就會不斷趨向收斂，利益沖突規模減小。因此，一個社會制度建設的完善程度（可用制度投入來衡量）與利益主體引發利益沖突所承擔的成本、所獲得的收益之間存在著一定的關聯。制度投入增加，使得利益主體引發利益沖突所承擔的成本上升、所獲得的收益下降，即制度投入與利益沖突成本呈正相關，與利益沖突收益呈負相關。可見，充分的制度投入、完善的制度建設會降低國家公職人員利益沖突發生的概率，會有效減少其腐敗行為的發生。

制度投入對公職人員利益沖突的影響主要體現在兩個方面（見圖1）：一是提高利益沖突承擔成本；二是降低利益沖突所獲收益。前者通過制度建設增加了權力交易行為的利益沖突的成本，使其不能發生或不能順利發生，以增加利益沖突生成的難度，降低利益沖突發生率，達到控制腐敗的目的；后者是通過制度建設使利益沖突行為無機可乘，壓縮其權力交易所得收益，抑制其引發利益沖突的心理期望，從而使其不愿主動觸發利益沖突。通過這兩方面影響的共同作用，制度投入使得公職人員利益沖突規模不斷趨小。在這里，利益沖突承擔成本包括預付成本和風險成本。所謂預付成本，包括利益主體引發利益沖突所需投入的金錢、財物、時間、精力和機會等。所謂風險成本，即利益主體引發利益沖突后可能遭受的懲罰或損失，包括物質性成本，如沒收財產、黨紀政紀處分、降級撤職、刑事處罰等；精神性成本，如個人名譽、聲望的損害、心理壓力、良心和社會輿論的譴責等。而利益沖突所獲收益，主要是指利益主體引發利益沖突后所獲得的物質金錢收益和從中所體驗到的精神滿足感。具體分析如下：

1.制度投入與利益沖突收益分析。在制度投入處于低位時，制度漏洞明顯，缺乏對公職人員行為的有效制約，利益沖突普遍存在、利益沖突規模龐大，公職人員引致利益沖突收益極高，此時即使增加少量的制度投入，也可大大地降低利益沖突收益、減小利益沖突規模。而當制度投入達到高位時，制度體系健全，能夠對公職人員行為實施有效約束，因忌憚于制度的防范威懾作用，公職人員利益沖突數量已大大減少，同時利益沖突的分布也呈分散化與隱蔽化，此時再要發現和管理這些利益沖突、降低利益沖突收益和規模則需要很大的制度投入。因此，單位制度投入帶來利益沖突收益的降低是邊際遞減的。

圖1 制度投入對公職人員利益沖突的影響模型

2.制度投入與利益沖突成本分析。在制度投入處于低位時，制度匱乏，制度漏洞較大，公職人員引發利益沖突預付成本低，進入門檻低，同時風險成本低，被發現的概率低，事發后實際受到處罰力度低，承擔如此低的成本，使得利益沖突行為猖獗。此時一旦有新制度投入將效果明顯，少量的制度投入將大幅度提高利益沖突成本。而當制度投入達到高位時，制度比較健全，雖然足以對公職人員利益沖突進行管理和查處，但此時公職人員引發利益沖突的技術手段更加高明，規避制度懲罰的方法更加多樣，使得制度投入效果不再明顯，大量的制度投入只能小幅度提高利益沖突成本。因此，單位制度投入帶來利益沖突成本的提高是邊際遞減的。

由上可知，制度投入帶來公職人員利益沖突成本的提高和收益的降低都是邊際遞減的，表明制度投入防止和管理利益沖突的效果越來越不明顯，即制度收益邊際遞減，制度投入本身產生的制度成本越來越高。可以想象，這種情形使得制度投入到一定程度后制度的有效性將必然趨向降低。雖然制度建設是利益沖突管理的關鍵和根本策略，但上述分析告訴我們，基于經濟合理性的考量，制度投入應該適度，把握其合理限度，不能無限制地投入。這正是許多西方國家在20世紀80年代進行放松內外管制改革的主要原因之一。

三、公職人員利益沖突管理制度投入的有效性分析

為探尋制度投入在公職人員利益沖突管理上的有效性程度，找到最佳制度投入水平，特從防止利益沖突制度本身的凈收益最大化和利益沖突造成社會成本最小化兩個方面進行剖析。

1.分析思路一：防止利益沖突制度凈收益最大化。一般來說，公職人員利益沖突管理中的制度投入總成本和總收益都是遞增的，在制度投入后的長期內制度收益肯定是大于制度成本的，即制度收益曲線位于制度成本曲線的上方。如圖2，TR代表防止利益沖突制度收益曲線，TC代表防止利益沖突制度成本曲線，根據邊際遞減規律，該制度收益曲線TR為TR'>0，TR''<0的凹狀曲線，該制度成本曲線TC為TC'>0，TC''>0的凸狀曲線。這是因為，一是，在制度投入很低的情況下，因缺少制度約束和監管，公職人員利益沖突現象會很嚴重，由此產生的經濟損失也很大，此時稍微加大制度投入則可大幅度提高反利益沖突的收益即制度收益；而當制度投入有較高的量時，公職人員利益沖突現象已不明顯,加大制度投入只會換來很小一部分的制度收益,即防止利益沖突制度投入的邊際收益是遞減的。二是，制度成本是一種交易成本，在制度的制定、實施、維護以及制度的變革中都存在交易成本。由于主觀上的“制度依賴性”使然，在對待公職人員利益沖突問題上，人們過于依賴制度的功效，盲目信奉制度反腐的威力，由此導致制度投入的持續加大，制度成本增長往往很難得到控制，將無限擴大；從客觀上來說，最初的反腐制度不論好壞，往往具有運行慣性，存在著自增強機制，這種機制使制度一旦走上某條路徑，無論正確與否，它都將沿著該路徑繼續運行，甚至進入“鎖定”狀態，這種不良路徑依賴也間接地加大了制度成本，[2]即防止利益沖突制度投入的邊際成本是遞增的。

圖2 防止利益沖突制度凈收益最大化

雖然防止利益沖突制度投入后的長期內制度收益是大于制度成本的，但由于兩者不同的邊際發展趨勢，到一定程度時，制度成本曲線和制度收益曲線將會取得均衡，繼而成本曲線將會超過收益曲線。假設制度收益與制度成本相交于E點，該點之左，制度收益大于制度成本，表明制度投入是有意義的；該點之右，制度收益小于制度成本，表明制度投入是無效的，在此不作考慮。在防止利益沖突制度投入有效區間（0-N），制度投入凈收益П（П=TR（S）-TC（S））是存在一定變化規律的，即由小到大，達到最大值，然后由大到小，直至為零或負值，在制度投入程度到N時取得了均衡，此時制度投入的凈收益П等于零。從制度投入凈收益曲線最高點作垂直線與橫軸交于P點。P點之左表示防止利益沖突制度投入不足，未達到最佳投入水平，此時制度建設具有正效應，制度建設帶來的凈收益不斷上升。P點之右表示防止利益沖突制度投入過度，超過了最佳投入水平，制度建設過剩，此時制度建設具有負效應，制度建設帶來的凈收益不斷下降。

P點對應的防止利益沖突制度投入凈收益的最大值表示為Пmax(S)，滿足最大值Пmax(S)的一階條件是：

即MR(S)=MC(S).

就是說制度邊際收益與邊際成本均衡相等時的制度投入水平P是防止利益沖突制度投入凈收益最大的狀態。由分析可知，防止利益沖突制度投入凈收益呈倒U型，在制度投入某一水平上存在其最高值，故反腐制度不宜無限制的投入，理性的選擇是把握制度投入的合理限度，以追求其凈收益最大值。

2.分析思路二：利益沖突社會成本最小化。防止利益沖突制度投入的收益，實際上就是利益沖突可能造成公共利益損失下降的程度，而利益沖突造成的損失也是一種成本，所以可以從社會成本的角度來理解制度投入的收益。社會公共利益凈損失總量構成利益沖突的社會外部性。因此，防止利益沖突制度投入的目標可以從實現制度收益和制度成本之間差額的最大化轉變為利益沖突造成社會成本最小化。公職人員利益沖突社會成本中包含著防止利益沖突的制度成本（即制度的制定、實施、運行及完善等成本）、利益沖突的外部成本（即利益沖突對社會公共利益的損害成本）和管理成本三項成本。由于本文研究的是制度對公職人員利益沖突的影響，與管理成本無相關性，所以本文假設的社會成本只有制度成本和利益沖突損害成本兩個成本，這兩個成本之和就是社會成本。如圖3，設x表示制度投入水平，w表示每一單位制度投入需要付出的成本，則wx代表制度投入成本，且是x的增函數。同時設P(x)是利益沖突發生的概率，A表示利益沖突造成公共利益的實際損失，則P(x)A為可能發生的利益沖突對社會公共利益造成的損害成本，且是x的減函數。將曲線wx和曲線P(x)A疊加得到利益沖突帶來的社會成本曲線：SC=wx+P(x)A。最佳的制度投入水平必須使得社會成本最小化，即SC'=w+P'(x)A或者 w=-P'(x)A。

上述方程表明，在制度投入處于低位時，制度成本較低，利益沖突帶來的損害成本較高，兩者共同作用使得社會成本很高，隨著防止利益沖突制度量的增加，wx不斷上升，P(x)A不斷下降，當制度投入的邊際成本（w）等于制度投入的邊際收益（P'(x)A）時，所帶來的社會成本最小化。如果防止利益沖突制度投入量繼續增加，由于wx的邊際遞增特性，且wx上升的速度超過了P(x)A下降的速度時，令社會成本曲線趨向上揚。因此，防止利益沖突制度建設造成社會成本曲線呈U型，據此可以求得最佳制度投入水平P'，使得社會成本最小化。

圖3 利益沖突社會成本最小化

綜合圖2和圖3可知，在圖2防止利益沖突制度投入凈收益最大處P時，制度邊際成本等于制度邊際收益；在圖3利益沖突造成社會成本最小處P'時，制度邊際成本也等于制度邊際收益，由于制度邊際成本和邊際收益只有一個均衡點，也就是說P和P'是同一點，即是防止利益沖突制度投入最佳水平處。作為政策主體的政府應找出該最佳制度投入點，并以之為目標出臺配套措施，以達到防止利益沖突制度控制的凈收益最大化和利益沖突造成社會成本最小化目標。

四、結論

首先，公職人員利益沖突具有極大的社會危害性，它侵害了社會公共利益，給社會造成了損害成本，且這種損害將始終存在、不可能完全消失。同時，為管理公職人員利益沖突而進行的制度建設本身也是有成本的，由于人們主觀上的“制度依賴性”和客觀上的制度不良路徑依賴，使得制度建設的成本不斷增大，呈現邊際遞增的趨勢。鑒于此，為將公職人員利益沖突造成的損害成本和制度建設自身產生的制度成本減小到最低限度，就必須要平衡兩者之間的關系。因此我們應選擇從社會總體的角度進行成本收益計算，從經濟意義上來考慮使社會成本最小的方案，而不是無限制的、孤立的進行制度反腐。

其次，根據制度效率變化規律可知，同一軌跡上制度變遷的邊際收益先增后減，[3]制度建設凈收益呈倒U型，先從一個較低的水平上升，達到最高點后再持續下降。在制度建設很不健全或制度處于低位時，利益沖突成本和收益之間存在巨額利差，成為既定制度安排中的潛在獲利機會，激勵著公職人員競相涉足利益沖突領域，使得利益沖突規模很大，此時提高制度投入水平可大幅度提高制度收益和降低社會成本，這種制度有效性一直延續到最佳制度投入水平處。當前我國正處于經濟社會轉型時期，面對新形勢、新情況、新任務，制度漏洞顯著，存在大量制度真空，特別是在一些利益沖突凸顯的新領域，諸如公共資源配置、公共資產交易、公共產品生產等“三公”領域，制度缺陷更加嚴重，以權謀私、公權私用等現象滋生蔓延，利益沖突猖獗。這說明目前我國公職人員利益沖突管理的制度建設屬于制度投入不足階段，遠未達到最佳制度投入水平，這時投入不大的制度投入即可大大提高利益沖突被發現的概率，從而有效地減少利益沖突活動。故當前針對我國公職人員利益沖突問題推進制度建設十分必要，盡快加大制度建設的力度將會有效抑制利益沖突的滋生蔓延，收到事半功倍的效果。

第三，當制度投入達到最佳水平以后，再僅僅加大制度建設，制度有效性將越來越低，對利益沖突管理的效果將不再明顯。因此，在最佳點以后的管理策略應有所改變，即應以加大非正式制度供給來增強利益沖突管理綜合效應，實踐也反復證明，從社會的角度來說，有效的制度安排應該是正式制度安排和非正式制度安排的有機統一。利益沖突管理離不開完善法律法規等正式制度，也離不開非正式制度的協同配合，這樣才能充分發揮其綜合效應。非正式制度通過傳統文化、廉潔教育、道德教化等因素影響公職人員的自身信念和信仰，協同配合正式制度推進反腐倡廉建設。新加坡、香港廉政公署等精心設計的打擊、教育、預防“三管齊下”反腐敗戰略正與之契合。經濟合作與發展組織（OECD）國家設計的管理和防止利益沖突的倫理工程也是一個綜合體系，[4]其是“基于規則的硬性方式”和“基于原則的軟性方式”相輔相成的組合，從而形成管理和防止利益沖突的合力。

最后，我國正處于轉軌時期，社會環境日益復雜，腐敗或利益沖突的表現形式和類型變化的速度遠遠超過了制度建立和修正的速度，制度漏洞成倍增加，制度約束的軟化誘發了公職人員的腐敗動機，為某些公職人員以權謀私提供了機會和空間，制度約束難以有效規范和監督公共權力的運行，無法壓縮、阻斷公職人員以權謀私的通道。這也說明多而快的制度建設不一定能減少腐敗。反腐敗制度的日益增加和腐敗現象的日益猖獗使我們意識到，不僅“制度是重要的”，制度得以運行的制度環境同樣重要，很多時候，正是由于制度環境的不良，導致制度反腐的“華而不實”。而制度環境的營造則需要通過非正式制度建設得以實現，倫理建構是防止利益沖突的基礎和前提。誠然，非正式制度有積極因子和消極因子之分，在對利益沖突管理的影響上同樣如此，即有些對利益沖突管理產生推動和促進作用，有些對利益沖突管理會帶來阻礙影響。這就要求我們能夠對此進行有效辨別，合理利用。但毋庸置疑，相對于正式制度，非正式制度能夠節約大量“交易成本”，而且非正式制度反腐范圍廣，在更多的層面上影響人們價值判斷從而決定了人們的行為取向，許多不在紀律約束范圍之內的隱性腐敗行為只能靠非正式制度的自律來加以限制。

制度建設雖然存在一定的局限，但我們不能因此而否定制度在防腐反腐方面的積極作用，因為制度反腐所具有的持久力，在一些國家的成功反腐實踐中都得到了充分展現。我國新時期的反腐工作必須立足于建立良好的制度，但制度建設并非一日之功，這其中，要將非正式制度加以有效合理運用，才能逐漸消除腐敗現象。

總之，公職人員利益沖突管理是一項復雜的社會系統工程，需要綜合的分析策略，動員各種社會力量積極參與，不能僅僅寄希望于通過制度建設解決所有問題，還需要借助倫理教育、道德教化等一系列非正式制度手段，形成防止利益沖突的正式制度戰略和非正式制度戰略的相互促進，只有這樣才能實現公職人員利益沖突的有效預防和管理。

[1]黃少安.制度經濟學[M].高等教育出版社，2008：115.

[2]雷玉瓊，曾萌.制度性腐敗成因及其破解——基于制度設計、制度變遷與制度約束[J].中國行政管理,2012，（2）.

[3]黃少安.關于制度變遷的三個假說及其驗證[J].中國社會科學,2000,（4）.

[4]莊德水.OECD國家防止利益沖突的倫理工程及其實踐[J].廉政文化研究,2010,(1).