加拿大礦產勘查投資抵稅股票政策及其啟示

■楊宗喜/唐金榮/施俊法/周 平

（中國地質調查局發展研究中心，北京 100037）

礦產勘查具有周期長、投入大、風險高等特點，但因其位于整個礦業的最上游，作用極其重要，所以世界各國一直非常重視，采取各種措施鼓勵本國的礦產勘查。總的來看，國外激勵礦產勘查的措施普遍遵循鼓勵和降低風險的原則。

礦業是加拿大支柱產業。以2009年為例，加拿大礦業產值為320億加元，占其GDP總量的4.3%。近10年，其礦業占GDP的比例始終維持在4%左右。同時，礦產品也一直是加拿大重要的出口商品，2009年，加拿大礦產品出口額占其國內總出口額的19%。

在吸引礦產勘查投資方面，加拿大做得非常成功。據加拿大金屬經濟集團（MEG）統計，最近10年，加拿大的礦產勘查投資始終位居世界第一。這是因為加拿大為眾多初級勘查公司提供了便捷的融資平臺。據統計，目前加拿大約有100家高級礦業公司和1100家初級礦業公司在全球從事勘查工作，約為全球礦業上市公司的一半。加拿大的礦業之所以如此繁榮，是因為不管是省級政府還是聯邦政府，都在不遺余力地推出向礦業傾斜的政策措施，支持礦業的發展。

勘查投資抵稅股票（Flow-Through Share）政策就是一種促進礦業發展的措施，該措施充分考慮了政府、企業和投資者的利益與發展，促使加拿大的礦產勘查行業及礦產勘查投融資市場取得了舉世矚目的成就。該政策施行半個多世紀以來，日臻完善，得到澳大利亞礦業界認可，并正借鑒該項政策，推出了類似的勘查稅收抵免（ETC）方案。

1 勘查投資抵稅股票政策的產生與發展

二戰后的25年里，加拿大經濟經歷了一個前所未有的高速增長。但是，這期間礦業的增長較經濟增長嚴重滯后，資源問題成為制約其經濟發展的瓶頸。而礦業與生俱來的周期長、不確定性以及資金需求量大等特點，使投資者對礦業望而卻步，阻礙了礦業的發展。于是，加拿大尋找一種鼓勵礦業的發展方式。即旨在通過減免投資方的所得稅來吸引勘查投資，進而促進勘查、繁榮礦業的勘查投資抵稅股票政策于1954年應運而生。起初，勘查投資抵稅股票政策允許將勘查公司所享受的所得稅抵免優惠以購買其發行的勘查投資抵稅股票（FTS）的方式流轉給其他公司，解決融資難的問題，但效果不佳。1972年對該政策做了補充完善，允許稅收抵免優惠可以流轉給個人投資者，這就極大地提升了投資者對于勘查公司的投資。因為加拿大的個人所得稅很高，這種合法的避稅途徑可以為他們節省一筆很大的開支。

該政策實施的前二三十年里并未受到足夠的重視，直到20世紀80年代才開始得到廣泛關注。受20世紀70年代末礦業周期衰退影響，加拿大固體礦產勘查投入在1981年達到頂峰之后，連續三年迅速回落，并于1983年跌至谷底（圖1）。加拿大政府以勘查投資抵稅股票為依托，出臺了臨時性的“礦產勘查折耗減免制度（MEDA）”，即在100%減免所得稅的基礎上，再增加33%的減免額度。該制度從1983年到1988年，連續實行了6年，為當時的加拿大勘查市場注入了一劑強心劑，使得加拿大的固體礦產勘查投入在這幾年時間里穩步增長，并于1987年達到頂峰，其中初級公司所占比例高達50%左右，這是之前從未有過的。在“礦產勘查折耗減免制度”停用一年后，1990年，加拿大又推出了“勘查鼓勵計劃（CEIP）”，該計劃基本沿用上一輪減免制度，即在100%減免所得稅的基礎上，再增加30%的減免額度。此計劃從1990年開始，連續實行了兩年。

圖1 加拿大礦產勘查投資

此后，為應對20世紀90年代末全球范圍礦產勘查低迷的形勢，加拿大聯邦政府于2000年10月又引入了一項臨時性的措施，即購買礦業公司發行的勘查投資抵稅股票的投資者在一定條件下可以得到額外15%的稅收減免，即所謂的勘查投資減稅計劃（ITCE）或者“超級勘查投資抵稅股票”計劃（super flowthrough shares），這是相對于以前的“勘查投資抵稅股票”而言的，而且是一項專門針對草根勘查的稅收激勵政策，礦業公司通過該計劃籌集到的資金必須用于草根勘查。計劃實施后，效果非常顯著，該政策的推出使加拿大在2002年的勘查投資超過了澳大利亞，成為全球首屈一指的勘查投資大國。最初為期三年的計劃已經被延期了兩次，每次延期一年。該計劃于2005年底到期，但是在2006年5月又被以礦產勘查減稅計劃（METC）的形式重新引入，并多次延期，目前已延期至2013年3月31日。

2 勘查投資抵稅股票政策的特點

勘查投資抵稅股票政策是以發行股票的方式刺激礦產勘查，實質上是政府給草根勘查的一種補償和鼓勵。凡購買勘查投資抵稅股票者，可抵免其個人所得稅。由于可以發行這種帶有稅收優惠的股票，勘查公司所發行的股票具有很大的吸引力。歸根結底，是把本該收歸國庫的等額個人所得稅直接用于支持草根勘查。值得指出的是，它不是政府直接投資礦產勘查，而是政府將國庫資金通過市場機制，巧妙、簡便、有效地用于礦產勘查。其流程較為簡單，首先，申請發行勘查投資抵稅股票的礦業公司向加拿大稅務局登記，申明它要發行勘查投資抵稅股票；之后，申請公司與投資人簽訂勘查投資抵稅股票協定，投資人為勘查投資抵稅股票付費，申請公司向投資人發行股票，申請公司將發行勘查投資抵稅股票所得收入用于合理的勘查費用；最后，申請公司把減免與該公司勘查費有關的所得稅的權利給予投資人，投資人使用協定作為憑證到加拿大稅務局做繳稅抵稅。

由于勘查投資抵稅股票政策涉及主體為政府、勘查公司和投資人，以下介紹三者在其中的作用和受益情況。

2.1 政府稅收減少，帶來礦業繁榮

勘查投資抵稅股票政策實施的直接結果是加拿大財政收入的減少。從短期來看，政府將損失大量稅收，但這卻符合國家長遠利益。投資礦產勘查是解決加拿大礦產資源儲量下降的第一步，也是關鍵一步。因為礦產勘查是礦業發展的基礎，活躍的礦產勘查市場是礦業繁榮的保障，礦業需要礦產勘查和礦床發現來維持活力。勘查投資抵稅股票政策的實施不僅活躍了加拿大的礦產勘查市場，而且提高了加拿大的礦床發現率。

另外，勘查投資抵稅股票政策還為加拿大的礦業資本市場注入了新的活力，使多倫多交易所成為全球最主要的礦業投融資平臺。利用多倫多證券交易所主板（TSX）及其創業板（TSXV）的平臺，通過給初級勘查公司特殊的融資政策，吸引到大量的初級勘查公司，既打造了全球礦業資本融資平臺，又培育了大量的礦業公司，巧妙地緩解了初級勘查公司融資難、資金需求量大的問題。據統計，2010年有1531家在加拿大上市的礦業公司活躍在世界各地，占全球礦業公司總數的58%。

2.2 礦業公司籌得資金，自然成為勘查活動的主體

礦產勘查公司當屬勘查投資抵稅股票政策的最主要得利方。由于礦產勘查活動風險高，公司短期內可預見的利潤薄，所以礦產勘查公司一直都是資本市場的冷門。政府授予其發行勘查投資抵稅股票的權利，增加了其在資本市場中的吸引力，一定程度上緩解了融資難的問題。

但是，對礦產勘查公司而言，通過普通勘查投資抵稅股票籌集到的資金必須用于特定的開支，即需要滿足“加拿大勘查支出（CEE）”條件。對于固體礦產來說，指的是用于確定礦床的有無、位置、大小或質量的費用，而不是用于一個業已投產的礦山或擴大已知礦山的費用。在油氣勘查方面，指的是純勘查性質的工作開支。而通過超級勘查投資抵稅股票籌集到的資金同樣必須被用于特定的開支，即需要滿足“勘查投資抵稅計劃礦業經費（FTME）”條件。從技術上講，FTME被限制為CEE的一部分，僅限于用在草根勘查支出中，即用于確定礦床的有無和位置的費用。這樣的規定，既確保了公司獲得資金，同時也確保資金真正用于勘查，使勘查公司自然成為了市場的主體。

2.3 投資者稅收獲得減免，并取得了投資獲利的機會

對投資者而言，勘查投資抵稅股票除是一種股票外，它還允許原始購票方在申報個人所得稅時，可索要一定額度的稅收減免。如前所述，勘查投資抵稅股票有兩種類型：(1)普通勘查投資抵稅股票——可獲得認購股份價值100%的個人所得稅減免；(2)超級勘查投資抵稅股票——僅針對草根勘查，可再獲得額外15%的聯邦稅收扣除。如投資者甲從礦業公司乙處購得價值1000加元的普通勘查投資抵稅股票，則甲在申報個人所得稅時，其應稅收入即可減掉1000加元（即1000加元的收入不需要交個人所得稅）。若甲從乙處購得價值1000加元的超級勘查投資抵稅股票，則甲還可獲得額外的15%的聯邦稅收扣除。除了15%的聯邦層次的稅收優惠外，有些省區還提供不同額外的稅收優惠措施，如卑詩省、薩省、馬尼托巴省和安大略省為省區級別的所得稅分別提供20%、10%、30%和5%的額外稅收減免。假設，加拿大聯邦層次的個稅稅率為29%，而省區層次的個稅稅率為21%，則甲在購買1000加元的超級勘查投資抵稅股票之后，在為其1000加元的收入申報個稅時，除可獲得聯邦層次290加元的減免和省區層次210加元的減免外，還得獲得額外的150加元的減免。結果如表1所示，投資者只需花費284-519加元不等的成本就可獲得價值1000加元的股票，其中的差額便是大量的稅收優惠。表1顯示了加拿大十三省區購買1000加元超級勘查投資抵稅股票的實際成本。例如，甲在魁北克省投資1000加元購得超級勘查投資抵稅股票后，聯邦和省區則免除甲的個人所得稅716加元，相當于花費了284加元的實際成本購得了1000加元的礦業公司的股票。

另外，由于勘查活動高風險與高回報并存,所以，當勘查失敗后，股票可能一文不值；當勘查成功時，股票可能飆升百倍。有了所得稅的抵免，投資者在勘查失敗后也不會賠的精光，而在勘查成功后還會有豐厚的分紅。

3 勘查投資抵稅股票政策的實施成效

圖2顯示出自1983年以來，加拿大通過“勘查投資抵稅股票”籌集到的資金情況，以及其在加拿大礦產勘查和礦床評價支出中的所占比例。可以看出，20世紀80年代中期依托勘查投資抵稅股票出臺的臨時性政策——礦產勘查折耗減免制度（MEDA）取得了很大的成功，通過勘查投資抵稅股票籌集到的資金一路飆升，甚至在1987年和1988年的時候接近全部勘查投資的100%。而在整個20世紀90年代，不景氣的礦業形勢拖累了礦產勘查業，致使通過“勘查投資抵稅股票”籌集資金也呈下降趨勢，而且其在勘查總支出中所占的比例也出現了下降。

2000年，伴隨新一輪礦業周期的到來，以及超級勘查投資抵稅股票政策的引入，通過勘查投資抵稅股票籌集的資金穩步回升，甚至在2007年達到了10.71億加元的高峰。而其在勘查支出中的比例更是從2000年開始一路上揚，2002年超過30%，2007年時則超過40%。這說明加拿大礦產勘查行業對于“勘查投資抵稅股票”的依賴程度有所增加，目前，FTS已成為加拿大勘查籌資的一個重要來源，也是確保該國勘查投資位居全球第一的保證。

圖2 勘查投資抵稅股票融資額及其所占比例

圖3 加拿大勘查投資占全球的比例（1996-2011年）

圖3顯示出近16年來加拿大勘查投資占全球的比例。由于超級勘查投資抵稅股票政策的引入，從2000年開始，加拿大勘查投資占全球的比例直線上揚，近10年一直保持在20%左右，且自2002年起超過澳大利亞，一直保持世界第一的位置（國家排名）。

另外，金屬經濟集團（MEG）在2007年的世界勘查趨勢報告中稱，加拿大勘查投資的增長得益于其稅收激勵政策。加拿大礦業聯合會（CMIF）在第68屆礦業部長會議提交的部長行動計劃中也提到，勘查投資抵稅政策以及相關的省級勘查投資抵稅政策不僅促進了加拿大的礦產勘查工作，而且提高了加拿大的礦床發現率。

該政策在加拿大取得了巨大成效，引起澳大利亞和南非等國的廣泛關注，嘗試將其本土化，但卻因各種原因，略顯“水土不服”。

澳大利亞對勘查投資抵稅股票政策已研究多年，并設計了類似的勘查稅收抵免（ETC）方案。但是由于方案的實施一方面會增大政府的行政管理投入，另一方面也會損失大量的稅收。所以，澳大利亞對該方案的引入猶豫再三。

另外，勘查投資抵稅股票的主要購買力來自高收入人群，因為他們的個人所得稅稅率已達到邊際稅率，賦稅很重。而勘查投資抵稅股票所提供的稅收抵免優惠剛好迎合了他們的實際需要，為他們減免了大量的稅收。但是，如果一個國家的高收入人群數量不多的話，勘查投資抵稅股票政策難免遇到沒有購買方的窘境，這也是南非對于該制度望洋興嘆的重要原因。

4 啟示

(1)草根勘查是礦業繁榮的基礎，它相當于整個礦業產業鏈之“播種”階段，而礦業開發則相當于“收獲”階段，沒有播種，何來收獲。故而世界各國歷來重視草根勘查工作，紛紛出臺種種鼓勵政策。加拿大勘查投資抵稅股票政策就是其中的典型，通過鼓勵草根勘查，繁榮了整個礦業，是一項“標本兼治”之政策。當前我國大力推進找礦突破戰略行動，也應當在草根勘查方面予以強化，適時制定類似的旨在鼓勵草根勘查的政策，建立實現找礦突破的長效機制。

(2)勘查投資抵稅股票政策是政府通過政策引導和市場機制，有效吸引社會資金進入礦產勘查。據評估，政府每減少1元錢的稅收收入，可帶動3元錢的社會投資，以1:3的比例帶動社會資金投資勘查。當前，我國正處于礦產勘查市場建設早期階段，通過制定相關政策，吸引和拉動社會資金進入礦產勘查市場開展勘查活動，意義重大。

(3)成功的政策需要在實踐中不斷調整和完善。加拿大勘查投資抵稅股票政策從1954年制定，到20世紀80年代初步取得成效歷經30多年，之后，為應對國內國際礦業形勢的衰退，及時做出幾次重大調整推出更有力度的激勵措施。由此看來，一項政策的成功實施，不僅需要在長期實踐中完善，還要針對環境的變化不斷評估調整，才能發揮最佳功效，并取得實際效果。

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