論鄉(xiāng)村治理模式的變遷由道德巨人治理到經(jīng)濟(jì)能人治理

韓海俠 陳文芳

摘要：改革開放以來，中國農(nóng)村的治理模式發(fā)生了轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)能人型村官逐步取代了傳統(tǒng)的道德權(quán)威型村官，富人村官獲得了鄉(xiāng)村管理的話語權(quán)。本文從時(shí)代發(fā)展、政府、村民的角度探討了鄉(xiāng)村治理模式變遷的動力，分析了富人治村的優(yōu)勢與不足，并且從選舉制度、培訓(xùn)制度、權(quán)力的運(yùn)行制度和監(jiān)督制度提出了完善鄉(xiāng)村管理、規(guī)范經(jīng)濟(jì)能人治村的路徑。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村治理；富人村官；經(jīng)濟(jì)能人

傳統(tǒng)農(nóng)村是以血緣關(guān)系為紐帶的宗族社會，其領(lǐng)導(dǎo)者是具有道德話語權(quán)的鄉(xiāng)紳階層。傳統(tǒng)農(nóng)村管理者面對的主要任務(wù)是征收稅費(fèi)，維護(hù)村落秩序等，這些需要在鄉(xiāng)村中有道德權(quán)威的人來執(zhí)行。改革開放以后，農(nóng)村涌現(xiàn)出來一批率先實(shí)現(xiàn)富裕的群體。在實(shí)現(xiàn)脫貧致富后，這些人逐步參與到鄉(xiāng)村治理中，謀取在鄉(xiāng)村治理中的話語權(quán)，鄉(xiāng)村主導(dǎo)者逐步由道德巨人發(fā)展為經(jīng)濟(jì)能人。這一轉(zhuǎn)變導(dǎo)致了中國鄉(xiāng)村治理模式的變遷，即由道德巨人治理嬗變?yōu)榻?jīng)濟(jì)能人治理。

一、鄉(xiāng)村治理模式變遷的動力

1.時(shí)代轉(zhuǎn)換的需要

市場經(jīng)濟(jì)的引入，促進(jìn)了社會利益的分化。農(nóng)村也打破了傳統(tǒng)的平均主義和大鍋飯，涌現(xiàn)出來一批率先實(shí)現(xiàn)富裕的群體即農(nóng)村先富群體。這部分人對政策的理解較為準(zhǔn)確，具有敏銳的市場洞察能力和分析能力，能夠把握市場先機(jī)、整合經(jīng)濟(jì)、政治資源，成為市場經(jīng)濟(jì)時(shí)代的經(jīng)濟(jì)能人。現(xiàn)時(shí)代，三農(nóng)問題的關(guān)鍵在于農(nóng)村穩(wěn)定、農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收。農(nóng)民增收、實(shí)現(xiàn)富裕是當(dāng)今農(nóng)村的核心任務(wù)。鄉(xiāng)村政治中維護(hù)宗法道德觀念、維持社會秩序的傳統(tǒng)功能讓位于帶領(lǐng)村民致富的功能。傳統(tǒng)的道德權(quán)威型村官僅憑道德力量和人格魅力已經(jīng)遠(yuǎn)不能完成鄉(xiāng)村治理的任務(wù)，逐步失去了鄉(xiāng)村管理的話語權(quán)。“中國農(nóng)村近年來的發(fā)展證明，原有的村干部隊(duì)伍已經(jīng)明顯跟不上農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐，越來越不適應(yīng)工作的需要”。鄉(xiāng)村治理方式從傳統(tǒng)社會的道德權(quán)威型逐步過渡到市場經(jīng)濟(jì)時(shí)代的經(jīng)濟(jì)能人型。市場經(jīng)濟(jì)是能人經(jīng)濟(jì)，市場經(jīng)濟(jì)條件下的農(nóng)村工作，需要能人當(dāng)政。“可以說，富人治村是農(nóng)村政治與經(jīng)濟(jì)體制改革相結(jié)合的必然產(chǎn)物”。先富群體參政是社會主義市場經(jīng)濟(jì)的基本原則在鄉(xiāng)村治理中的要求，是時(shí)代發(fā)展的需要。

2.政府的推動

黨重視培養(yǎng)農(nóng)民中先富群體中的積極分子。“雙帶理論”是當(dāng)前黨建理論中先進(jìn)的理論。即農(nóng)村黨員干部要帶頭致富，同時(shí)要帶領(lǐng)村民共同致富。中央多次發(fā)文指出，要重視農(nóng)村黨員干部致富能力的培養(yǎng)，農(nóng)村各級黨組織要把黨員培養(yǎng)成致富能手，把致富能手培養(yǎng)成黨員，把黨員致富能手培養(yǎng)成村組干部，使廣大農(nóng)村黨員在帶頭致富和帶領(lǐng)群眾共同致富這兩個(gè)方面發(fā)揮先鋒模范作用。這個(gè)雙帶方針成為新時(shí)期農(nóng)村黨組織發(fā)展的指導(dǎo)方針，成為先富群體參與鄉(xiāng)村治理的政策性支持的理論依據(jù)。出于對先富群體個(gè)人致富能力和帶動致富能力的信任。地方政府重視對先富群體的培養(yǎng)，從態(tài)度上傾向于選擇先富群體來擔(dān)任村級政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)者。政府的推動、政策的支持成為刺激先富群體參政的重要因素。

3.村民致富的需求

新時(shí)期，農(nóng)民的主要矛盾在于快速致富的需要同欠缺的致富能力之間的矛盾。農(nóng)民的關(guān)注點(diǎn)在于如何快速實(shí)現(xiàn)富裕，作為致富模范的富人群體理所當(dāng)然地成為他們羨慕并崇拜的對象。由于其更能改變貧窮現(xiàn)狀、帶領(lǐng)農(nóng)民實(shí)現(xiàn)致富、更新鄉(xiāng)村設(shè)施而成為農(nóng)村社會形式上和實(shí)際中的領(lǐng)頭人。致富能力強(qiáng)的先富群體成為村干部的最佳選擇。首先富人有致富的經(jīng)驗(yàn)和能力，更懂的如何獲得致富，否則他就成不了富人。其次，富人以其先進(jìn)的致富理念和較強(qiáng)的致富能力成為村民的榜樣。再次，富人更有條件對村莊進(jìn)行投資興建基礎(chǔ)設(shè)施或者干脆直接資助村民。先富群體的參政分主動參與和動員參與兩種：有的是主動參與競選村干部，因其施政綱領(lǐng)和致富承諾打動村民；有的因農(nóng)民信任而被動的選舉為村干部。這都說明，在農(nóng)民心目中，能夠帶動村民致富的先富能人更容易得到農(nóng)民的青睞。評價(jià)一個(gè)人能否當(dāng)村官的一個(gè)主要指標(biāo)是看他自己能不能致富，能不能帶領(lǐng)村民致富。新時(shí)期，道德權(quán)威型的村官在實(shí)際工作逐步失去了發(fā)言權(quán)。“窮人當(dāng)村長，說話也不響”正是這一現(xiàn)象真實(shí)的寫照。隨著改革開放的深入和市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民的價(jià)值觀和社會評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生了變化，先富群體參政治村是農(nóng)民出于自身利益選擇、接受的結(jié)果。

二、鄉(xiāng)村治理變遷下富人治村的現(xiàn)實(shí)效應(yīng)

鄉(xiāng)村治理模式由道德巨人治理嬗變?yōu)榻?jīng)濟(jì)能人治理，是社會大背景對于中國農(nóng)村的影響。這種變遷為農(nóng)村社會帶來的巨大的變化，對鄉(xiāng)村社會的發(fā)展影響深遠(yuǎn)。

1.富人治村有利于整合農(nóng)村資源，帶動經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

富人村官較之于道德權(quán)威型村官更能帶動村民實(shí)現(xiàn)致富愿望。首先，富人村官已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了自己的致富愿望，擁有較多的財(cái)富，這對于尚處在貧困或者半貧困的人們一種榜樣的示范，刺激了村民的致富需求。其次，富人村官擁有較強(qiáng)的致富能力、擁有敏銳的觀察能力、分析能力，能夠敏銳的觀察到潛在的商機(jī)并且制定出成功的策略。這種能力對于經(jīng)營村集體企業(yè)或者遇有農(nóng)村資源轉(zhuǎn)讓時(shí)有利于維護(hù)本村的利益。再次，富人村官擁有豐富的社會資源。富人村官在多年的經(jīng)商中積累了豐富的社會資源和人脈關(guān)系。這些私人的社會資源和人脈關(guān)系在富人做村官的條件下很容易遷移成農(nóng)村社會的公共資源和人脈，有利于本村的發(fā)展。最后有些富人村官以其財(cái)富直接為村人造福。有些富人為了獲取政治資本，贏取政治威望而選擇用自己的財(cái)富直接造福村民，為村民修建公路、打井、通自來水等民生工程。富人村官這種主觀上為自己贏取政治威望的做法，在客觀上方便了村民，也帶動了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

2.富人治村容易破壞村治民主，壓縮村民訴求利益空間

從資源的占有角度來看，資源的占有量與話語權(quán)成正比，即對資源的占有量越大，在管理中就越有絕對權(quán)和發(fā)言權(quán)。富人具有較豐厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，占有豐富的經(jīng)濟(jì)資源和社會資源。競選成功做了村官之后，掌握了村級政治的管理權(quán)，又占有了農(nóng)村的政治資源。資源的有限性決定了資源的此消彼長。富人在擁有大量資源的同時(shí)壓縮了普通村民的占有資源的機(jī)會。資源的稀缺性決定了掌握資源的人也就掌握了話語權(quán)。富人以其占有的豐富的社會資源、經(jīng)濟(jì)資源和政治資源在管理中逐步形成了村落管理中的寡頭政治而排斥民主。富人村官一支獨(dú)大導(dǎo)致了在村級管理中受到較少的約束和限制，一言堂、或者寡頭當(dāng)家做主。破壞了村治的民主性。“在富人黨政和富人控制鄉(xiāng)村各種資源的態(tài)勢下，由于普通村民占有資源份額的降低，普通村民參政議政或者表達(dá)自己政治經(jīng)濟(jì)訴求的機(jī)會和空間自然被壓縮。”

3.富人治村容易導(dǎo)致權(quán)力異化，助長鄉(xiāng)村腐敗

孟德斯鳩認(rèn)為：一切有權(quán)力的人都會無限的使用權(quán)力直到限制為止。富人村官以其占有的絕對優(yōu)勢的政治資源、經(jīng)濟(jì)資源和社會資源在農(nóng)村管理中形成了寡頭管理的局面。這種權(quán)力較少受到來自制度化的制約，便利了財(cái)富與權(quán)力的媾和，導(dǎo)致權(quán)力的異化，助長了鄉(xiāng)村腐敗。首先，表現(xiàn)在侵吞、貪污集體財(cái)產(chǎn)，這尤其表現(xiàn)在某些較富裕的村莊。村干部故意攪亂村級賬目，或者通過收入不入賬等方式侵吞、非法占有公共財(cái)富。其次，以權(quán)謀私現(xiàn)象嚴(yán)重，富人村官大部分自己從事商業(yè)行為，從事多種經(jīng)營，其參政的目的往往是為了借助政治手段謀求經(jīng)濟(jì)的利益。第三，權(quán)力尋租現(xiàn)象繁多。在遇有土地出讓等情況時(shí)，不法分子往往以租用權(quán)力的形式達(dá)到非法目的。只要采取以經(jīng)濟(jì)收買為主各種方式與得到了村干部的認(rèn)同，往往就能夠低于正常途徑的代價(jià)達(dá)到目的。

三、規(guī)范經(jīng)濟(jì)能人治村的路徑

1.完善村民選舉制度

構(gòu)建完善的基層權(quán)力制約機(jī)制，首先應(yīng)該完善村民選舉制度，選出既有較強(qiáng)的政治素質(zhì)、又有較強(qiáng)的能力素質(zhì)，能夠帶領(lǐng)村民共同致富的合格干部。從源頭上避免農(nóng)村干部權(quán)力異化的現(xiàn)象。完善農(nóng)村選舉制度，建立公平的選舉機(jī)制，把好先富群體成為村官的入口。堅(jiān)持事務(wù)公開，完善選舉程序，在選拔、任用、考核村干部時(shí)，要堅(jiān)持選舉事務(wù)公開，把村委會選舉的制度和程序明明白白地告訴群眾，把選舉辦法的自治權(quán)交給群眾，讓村民真正懂得如何選村委會，同時(shí)細(xì)化村委會選舉規(guī)則，強(qiáng)化村委會選舉制度的可操作性

2.完善村官培訓(xùn)制度

對于選上來的村官，上級政府應(yīng)該加強(qiáng)教育培訓(xùn)，完善對先富群體村官的教育培訓(xùn)機(jī)制。實(shí)施村官崗前培訓(xùn)制度和定期培訓(xùn)與適時(shí)培訓(xùn)相結(jié)合的制度。對村干部的培訓(xùn)要做到常態(tài)化、規(guī)則化、專業(yè)化。重點(diǎn)對村干部進(jìn)行黨的理論、方針、政策教育、執(zhí)政能力教育、心理健康教育。引導(dǎo)先富群體村官正確認(rèn)識到黨的政策與富民強(qiáng)民的關(guān)系。引導(dǎo)富人村官正確的處理執(zhí)政中遇到的各種關(guān)系。正確處理先富與共富的關(guān)系，個(gè)人與組織的關(guān)系，干部與群眾的關(guān)系等，不斷提高先富群體村官的思想政治素質(zhì)、提高為村民服務(wù)的覺悟，加強(qiáng)村級事務(wù)管理能力。

3.完善村級運(yùn)行制度

完善鄉(xiāng)村政權(quán)的運(yùn)行制度。首先，完善村民代表大會制度，使村民代表大會定期舉行。堅(jiān)持定期舉行與處理突發(fā)事務(wù)臨時(shí)舉行相結(jié)合。村級重要事務(wù)須經(jīng)村民代表大會通過方可實(shí)施。其次，落實(shí)村務(wù)公開制度。“要實(shí)行辦事公開，增強(qiáng)工作透明度，制訂‘財(cái)務(wù)公開監(jiān)督制度‘工程公開招投標(biāo)制度等。特別是與村民利益有密切關(guān)系的，如計(jì)劃生育、土地轉(zhuǎn)讓、山林發(fā)包、發(fā)放救災(zāi)扶貧款物等方面的經(jīng)濟(jì)活動，都應(yīng)嚴(yán)格依法進(jìn)行，實(shí)行辦事程序、辦事結(jié)果公開，盡量直觀明了地給村民一個(gè)明白，讓群眾有知情權(quán)、參與權(quán)，防止干部濫用職權(quán)，中飽私囊，杜絕貪污、腐敗源頭。”實(shí)施村級主職干部離任審計(jì)制度。要對換屆后離任的村主職干部在任期間經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況實(shí)施審計(jì)，從而規(guī)范干部行為。要實(shí)施村級財(cái)務(wù)預(yù)決算制度，對于重大財(cái)政開支事先預(yù)算、事后決算制度。要建立鄉(xiāng)、村兩級財(cái)政審計(jì)制度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)組織力量定期不定期的審計(jì)村級事務(wù)。

4.完善權(quán)力監(jiān)督制度

要建立健全對先富群體村官的監(jiān)督管理制度，完善民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的各項(xiàng)制度，強(qiáng)化各項(xiàng)監(jiān)督制度的科學(xué)性和可操作性。嚴(yán)厲打擊違反黨的政策、國家法律，給村民帶來傷害的各種不法行為。首先，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織的監(jiān)督作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織作為農(nóng)村組織的上級管理部門，對村干部的約束和監(jiān)督最為有效。理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)的監(jiān)督渠道，加強(qiáng)上級監(jiān)督是防止先富群體村官貪污腐敗、以權(quán)謀私等權(quán)力異化的重要手段。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該建立專門的監(jiān)督專員，實(shí)行責(zé)任負(fù)責(zé)制，使監(jiān)督常態(tài)化、科學(xué)化。同時(shí)要正確處理與村級政權(quán)的關(guān)系，既不缺位，也不能越位。“鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府要擺正自己的位置，加強(qiáng)村務(wù)監(jiān)督的同時(shí)不能領(lǐng)導(dǎo)村務(wù)，要用科學(xué)的方法引導(dǎo)農(nóng)村治理的方向而不是管理。”

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（作者單位：無錫機(jī)電高等職業(yè)技術(shù)學(xué)校、山東省濟(jì)寧市微山縣驩城鎮(zhèn)政府）