農業經營體制創新問題思考

◎王紅玲

（王紅玲，民革湖北省委會副主委，湖北省農業廳副廳長/責編 劉玉霞）

中國共產黨第十八次全國代表大會報告提出，堅持和完善農村基本經營制度，發展農民專業合作和股份合作，發展多種形式規模經營，構建集約化、專業化、組織化、社會化相結合的新型農業經營體系。最近一段時期，農業經營體制創新、農民土地承包經營權及其流轉，新型農業經營主體，農民合作社和多元化服務組織成為社會各方面熱議的話題。本文結合十八大報告精神學習和農業農村實際，就堅持和完善農村基本經營制度和創新農業經營體制談點認識。

一、農村基本經營制度及運行現狀

農村基本經營制度是涉及農業和農村經濟發展中有基礎地位和根本方向的制度安排。其核心包括兩個方面：一是農村土地經營制度，二是農業生產經營和組織方式。我國現階段農村基本經營制度是：以家庭聯產承包為基礎，統分結合的雙層經營體制。所謂分，即土地集體公有、農民分戶私營。所謂統，即農民家庭承包地以外的集體資產資源，集體共有共營；對農民家庭經營，集體在產前、產中、產后提供統一服務。

現行的農村基本經營制度已經建立三十多年，一直堅持農村土地集體所有，農戶土地承包經營權長期不變，切實保障農民土地基本權益。實踐證明其符合中國人口眾多、地域遼闊、發展不平衡的國情，是國家政治穩定、社會經濟發展的重要基礎。但與現代農業發展的客觀需求看，仍有許多不適應、不完善的方面。主要表現在以下幾個方面：

首先，從分戶經營層次 （土地集體所有，分戶經營）看：（1）農戶家庭經營規模太小，地塊細碎分散，制約了農業生產率的提高。一般的家庭，三四口人，五六畝地，七八個地方 （實際多少塊，農民自己說不清），不利于機械化操作，勞動生產力、土地產出率水平低。很多青壯年農民因此而選擇進城務工，土地經營兼業化成為普遍現象。 （2）農村居民居住分散、生產經營分散、產品規模小、品種多，信息源窄，農民的組織化程度低。（3）能參與市場競爭的農業生產經營主體數量少、結構差、綜合素質弱。

其次，從統一經營層次 （集體所有，集體經營）看，村級集體經濟組織統一經營層次：（1）村級集體經濟組織法人地位問題。農村村級組織應該是“三合一”模式，即村黨支部（基層黨組織）、村民委員會（村民自治組織）、村集體經濟組織 （經濟法人）。目前，村集體經濟組織法人地位不明，導致很多地方的村集體經濟組織進入市場面臨一系列的困難。村委會不能在工商部門進行企業登記注冊。顯而易見，村集體經濟組織在市場經濟競爭中處于劣勢和不利地位。（2）村級集體 “三資”總量少，質量差。多數地方，農村集體資產幾乎分光，統一經營發展滯后，“雙層經營”的優越性難以發揮。集體經濟組織開展統一經營、提供公共服務的功能大為削弱。（3）農村集體“三資”管理營運乏力。名義上村集體經濟組織的財產是全體成員共同所有，但 “集體所有”帶有很大的模糊性，實際上造成產權界定模糊、所有者缺位，使得集體組織成員對集體經濟發展漠不關心。一些地方農村集體“三資”的閑置、流失、浪費成為普遍現象，不僅直接導致了集體經濟的衰落，也成為引發基層干群矛盾的主要因素之一。

再次，從社會外部環境看，以土地為主的生產要素市場沒有建立，農業資源配置仍不通暢。適應市場農業需求的新型的多元化的農業社會化服務體系還未健全。

總之，當前的農業經營現狀表明，由農村基本經營制度演化的現行農業經營體制，在某些方面上束縛了生產要素與資源的積極投入和有效使用。現代農業的發展，亟需完善和創新農業經營體制。

二、農業經營體制創新的熱點問題

農業經營體制的涉及面很寬，關鍵是農村土地經營體制。2013年中央一號文件還具體部署了在穩定家庭承包經營的基礎上培育新型經營主體，構建集約化、專業化、組織化、社會化相結合的新型農業經營體系的發展戰略。

1.關于農村土地經營體制機制創新。比較集中的觀點是，在鞏固和完善農村基本經營制度的前提下，按照 “效率優先、兼顧公平”的原則，實行農村土地所有權、承包權和經營權“三權分離”。目標是： （1）明晰農村土地的集體所有權。農村土地歸集體所有。（2）穩定農戶的土地承包權。農戶的土地承包權長久不變。（3）規范放活土地經營權。主要經營方式有：一是土地流轉經營。充分發揮市場機制的作用，通過土地流轉，引導農村土地向新型經營主體集中，實現土地資源的優化配置。當前，土地流轉的主要形式：轉讓、轉包、互換、入股、租賃、其它類型等。二是土地合作經營。如：組建新型農民合作社、土地股份合作社、社區股份合作社等，開展以土地為核心的多種合作經營模式。三是土地資本化經營。如：開展土地承包經營權融資擔保抵押、招標拍賣、托管“存貸”經營等。（4）保障農民土地經營收益權。維護和保障農民的合法權益，是農村經營體制機制創新的出法點和落足點。

農村土地經營體制創新的基本原則是非常明確的。一是正確把握穩定與創新、完善的辯證關系。我國農地具有經濟發展和社會保障雙重功能。一方面，耕地作為農業生產最基本的生產資料，是十分稀缺和有限的。只有保住耕地面積 “紅線”，才能確保糧食安全。另一方面，在農民外出就業不穩定的情況下，土地始終是農民最可靠的生活保障。土地經營體制機制創新與穩定完善農村基本經營制度在本質上是一致的。

二是必須堅持維護農民土地收益權。在土地承包經營權流轉經營過程中，確保農戶的主體地位。流轉權是土地承包經營權的重要組成部分，依法行使流轉權是承包農戶享有這一用益物權的重要體現。農村土地承包經營權流轉的主體是承包農戶，土地承包經營權是否流轉、何時流轉，以什么方式、什么價格流轉，都是承包農戶自己的權利，任何組織和個人無權干涉和剝奪。當前，不少地方出現了農村承包地組織化流轉現象，承包土地轉出的組織化主體是土地托管機構、土地信用合作社、土地銀行；承包土地受讓的組織化主體是具備一定現代農業經營管理資質的集體經濟組織、龍頭企業、農民合作社、種養大戶等等。一般是以連片租賃、入股等形式流轉。這種承包土地組織化流轉是一種再委托代理關系，不影響承包農戶的主體地位。2013年的中央一號文件中還明確提出全面開展農村土地確權登記頒證工作，其目的就是通過對承包土地確權頒證，按照不同地的用途和性質都落實到農戶，讓農民弄清楚自己的各類型土地，減少土地糾紛，保障農民土地承包權益，有利于土地流轉，促使土地的適度規模化經營。

三是必須堅持服務于發展現代農業。土地承包經營權流轉，是改造傳統農業、發展現代農業的重要環節。受市場規律的影響，流轉后的土地一般會轉向比較效益高的經濟作物，發展設施農業、休閑農業，有的甚至改變農業用途。如果不加以引導，必將會加劇“非糧化”和“非農化”。這兩個問題性質不一樣：“非糧化”是個利益問題，是個經濟問題，核心是要通過多種途徑，提高種糧效益，靠利益引導；“非農化”是個法律問題（“非農化”是紅線，是國家利益，是政治。）。因此，在土地承包經營權流轉過程中，要采取有效措施遏制“非糧化”，禁止“非農化”。對此問題，2013年的中央一號文件中明確允許工商企業租賃農戶承包地，但強調 “探索建立嚴格的工商企業租賃農戶承包地準入和監管制度”，鼓勵和引導工商資本到農村從事適合企業化經營的種養業。

2.關于專業大戶、家庭農場、農民合作社等新型農業經營主體。在快速工業化、城鎮化的背景下，只有進行農業經營機制的改革創新，在家庭承包經營的基礎上培育新型經營主體，發展種糧大戶、養殖大戶、專業合作社、農村社會化服務體系，發展多種形式規模經營，構建集約化、專業化、組織化、社會化相結合的新型農業經營體系，才能滿足我國現代農業發展的需要。

新型農業經營主體中，“家庭農場”是首次在中央一號文件中出現。它 “是指以家庭成員為主要勞動力，從事農業規模化、集約化、商品化生產經營，并以農業收入為家庭主要收入來源的新型農業經營主體”。中國家庭農場概念認同及培育發展還有一個循序漸進的過程，現在全國各地積極培育了各種家庭農場典型。據統計，農業部確定的33個農村土地流轉規范化管理和服務試點地區，已有家庭農場6670多個，在促進現代農業發展方面發揮了積極作用。

家庭農場經營在西方是個普遍現象，當然西方家庭農場經營的特征是土地產權私有制度明晰、土地經營規模化、組織方式多樣和生產經營的專業化。我國現階段家庭農場的發展也有其特點：家庭農場經營的土地 （包括自己承包及流轉的土地）性質上屬于集體所有；經營模式呈多樣化發展；在發展初期我國家庭農場生產經營管理受國家宏觀經濟政策及宏觀調控手段的影響較大，國家將制定專門的財政、稅收、用地、金融、保險等方面的政策支持發展。

由于剛剛起步，家庭農場的培育發展還有一個推進的過程。有關方面將按照中央要求，著手研究培育發展家庭農場的基本原則和實現途徑，開展家庭農場統計工作，指導地方穩步培育家庭農場。

農民合作社也是新詞、新概念。不同于以往的農民專業合作社。農民合作社至少涵蓋三種合作社。一是社區的合作社，如集體經濟組織的合作社，二是農民專業合作社，三是聯合的合作社，是一種股份合作社。所以，中央一號文件提出來，要發展專業合作和股份合作，培育多種形式、多元化的農民合作社。并且認為農民合作社是帶動農戶進入市場的基本主體，是發展農村集體經濟的新型實體，是創新農村社會管理的有效載體。

多年來農民合作社的發展始終存在三個問題，一是多數合作社規模較小。農民合作社總體發展水平不高，多數農民合作社經濟實力不強，注冊資本金較少，可抵 （質）押財產不多。二是運行機制不規范。管理機構不健全，制度不完善的問題普遍存在。三是合作社人才匱乏。目前，合作社發展中懂技術、善經營、會管理、愛奉獻的優秀帶頭人很少。人才匱乏已成為制約農民合作社當前和長遠發展的根本因素。

中央一號文件要求 “按照積極發展、逐步規范、強化扶持、提升素質的要求，加大力度、加快步伐發展農民合作社，切實提高引領帶動能力和市場競爭能力”。可以預計，國家將出臺更多優惠政策向農民合作社傾斜。在農業補貼方面，中央將 “繼續增加農業補貼資金規模，新增補貼向主產區和優勢產區集中，向農民合作社等新型生產經營主體傾斜”。稅收方面，將把合作社納入國民經濟統計并作為單獨納稅主體列入稅務登記，完善合作社稅收優惠政策。

更重要的是，中央一號文件鼓勵和支持承包土地向專業大戶、家庭農場農民合作社流轉。從國內外土地流轉的成功經驗可以發現，農業和農村現代化的主要力量是農民，要通過扶持農民自身形成的組織，走內生型的合作道路，使農村集體組織內部成員分享土地流轉、農產品加工、流通、儲藏、銷售等相關產業的增值利益，以充分發揮農民及其組織的積極性，自動性和創造性，實現農民收入持續、穩定增長。