我國環境技術管理體系的建設進程探討

高志永，汪翠萍，王凱軍，王瑩

清華大學環境學院，北京 100084

我國環境技術管理體系的建設進程探討

高志永，汪翠萍，王凱軍，王瑩

清華大學環境學院，北京 100084

2007年發布的《國家環境技術管理體系建設規劃》成為我國重視環境技術管理工作的重要標志。通過技術管理提高技術在環境保護工作中的作用，實現技術與法律、經濟和行政等在環境保護中發揮同等重要作用的目標。目前，技術指導文件基本覆蓋包括農村生活、畜禽養殖、城鎮污水處理廠污泥及火電、鋼鐵等行業和領域，環境技術評估體系和示范推廣體系也在不斷建設過程中。到“十二五”末，將初步完成系統的環境技術管理體系建設工作。

規劃；環境技術管理；技術指導體系；最佳可行技術(BAT)；技術評估

2006年第六次全國環境保護大會上溫家寶總理首先提出從主要用行政辦法保護環境轉變為綜合運用法律、經濟、技術和必要的行政辦法解決環境問題，自覺遵循經濟規律和自然規律，提高環境保護工作水平[1]。為落實溫家寶總理講話精神，原國家環境保護總局明確提出：要全面實施三大環保科技工程，即環境科技創新、環保標準體系建設和環境技術管理體系建設，全面依靠科技創新和技術進步推動環境保護工作已成為新時期環境保護工作的基本方針之一[2]。技術手段對實現污染減排目標和國家環境保護目標具有重要作用[3]，為推動環境技術管理體系建設，環境保護部科技標準司于2007年編制完成并發布了《國家環境技術管理體系建設規劃》，該規劃的發布，標志著我國環境技術管理體系建設工作邁出了堅實的一步。2012年2月環境保護部發布的《關于加快完善環保科技標準體系的意見》提出了加快完善環境科技創新體系、環保標準體系、環境技術管理體系、環保產業培育體系和科技支撐保障體系等五大體系建設，環境技術管理體系作為五大體系之一被著重提出。

1 國內外環境技術管理體系主要內容

1.1 我國環境管理體系基本框架

我國環境技術管理體系主要以系統、科學的行業污染防治環境技術評估體系為基礎，以技術政策、最佳可行技術(BAT)指南和工程技術規范等環境技術指導體系為核心，建立環境技術的示范推廣體系，為環境管理目標的設定以及環境管理制度的實施提供技術支持。《國家環境技術管理體系建設規劃》明確提出了我國環境技術管理體系基本框架(圖1)。

圖1 國家環境技術管理體系基本框架Fig.1 Basic framework of national environmental technology management system

環境技術管理體系從國家層次(行業污染防治)、地方層次(流域污染防治)、產業層次(企業污染防治)、發展層次(以環境保護優化經濟發展)等方面發揮技術指導作用。其中環境技術指導體系主要通過制定技術指導文件發揮作用，技術政策是環境污染防治工作的技術原則和技術路線[4]，最佳可行技術指南從單元最佳技術和最佳組合工藝方面提供技術指導，環境工程技術規范從工藝技術、設施的參數設計方面提供技術指導；環境技術評估體系通過制定技術評估指標體系、評估方法、評估制度等方面發揮作用，開展國家污染防治技術和項目評估為環境技術示范推廣提供支持，開展BAT評估為BAT指南文件編制提供支持，開展環境技術驗證(ETV)為新技術的推廣應用提供支持，ETV是實現環境管理科學化、長效化、市場化、系統化的最佳選擇[5-9]；環境技術示范推廣體系通過發布環境技術示范和環境技術推廣文件、構建環境技術信息系統發揮作用。

1.2 國外環境管理體系主要內容

歐盟的環境技術管理，主要是根據歐盟綜合污染防治(integrated pollution prevention and control，IPPC)9661EC指令[10]的規定，以最佳可行技術作為能夠達到對整個環境進行高水平保護的重要工具。為輔助IPPC 9661EC指令執行，歐盟開展了廣泛的最佳可行技術評價工作，并出版了《經濟與多種環境介質的影響參考文件》，幫助人們按照歐盟IPPC 9661EC指令來確定最佳可行技術；“最佳”是指實現對整體環境最有效的高水平保護[11]，“技術”包括設計、建設、維護、使用和拆除設備所使用的工藝和方法[12]；該參考文件主要通過建立各種指南，指導用戶評估出最佳可行技術供用戶采用。

美國的環境技術政策是環境法規的一部分，目前只限于水污染防治[13]。美國國家環境保護局針對現有污染源、常規污染物、非常規污染物和新污染源，要求企業分別采用現行最佳控制技術(best practicable technology currently available, BPT)、最佳常規污染物控制技術(best conventional pollutant control technology, BCT)、污染防治最佳可行技術(best available technology economically achievable, BAT)和最佳示范技術(best demonstrated control technology, BADT)。美國對現有污染源的技術評估以費用-效益分析方法為主，根據不同污染物排放所能采用的控制方法，考慮各種技術的能源、環境、經濟和其他成本，分別判定該技術屬于BPT或BCT等不同等級的技術。

2 我國環境技術管理體系建設實施進展

構建環境技術管理體系是一項復雜的系統工程，需要組織、機構、隊伍、資金等保障條件，缺一不可[14]。

2.1 環境技術指導體系的建設

為更好地促進和規范環境技術指導文件編制工作的有序開展，環境保護部發布了《污染防治最佳可行技術導則編制管理辦法》、《污染防治最佳可行技術導則編制指南》及《污染防治技術政策編制指南》等文件，有效地推動了環境技術指導體系的建設。目前已完成部分行業和環境問題技術指導文件發布。根據國家污染防治重點，“十一五”期間選擇火電、鋼鐵、建材等高能耗行業，造紙、輕工、紡織等高污染行業，污泥、農村、畜禽等重大環境問題開展技術指導文件編制工作，部分技術指導文件已陸續發布，基本實現技術指導文件覆蓋包括農村生活、畜禽養殖、城鎮污水處理廠污泥及火電、鋼鐵等行業和領域(表1)，其他重點行業技術指導文件也在陸續制定過程中。“十一五”期間完成的技術指導文件有效地推動了技術指導體系的建設。

表1 技術指導文件覆蓋的行業和領域

1)即將完成發布。

2.2 環境技術評估體系的建設

原國家環境保護局于1991年就開展了國家環境保護最佳實用技術的篩選和評價工作。而2009年環境保護部發布的《國家環境保護技術評價與示范管理辦法》相對較為系統地制定了各方職責、評估模式和評估程序等內容，并指出環境保護行政主管部門在開展與環境保護技術相關的管理工作或項目審批時，應當以環境保護技術評價的結果作為依據。《國家環境保護技術評價與示范管理辦法》為我國環境技術評估工作提供了依據。環境保護部于2010年批準建立了“國家環境保護技術管理與評估工程技術中心”，重點開展環境技術評估與管理工作。同時，結合國家重大水專項、環境保護公益項目等研究成果，形成了污染防治最佳可行技術評估制度及程序，并在ETV方面開展了試點工作，率先建立了國內第一個以生物處理技術為主的綜合實驗驗證評估平臺，進一步推動了環境技術評估工作。

2.3 環境技術推廣體系的建設

1993年，原國家環境保護總局發布了《環境保護最佳實用技術推廣管理辦法》，推廣最佳實用技術[15-16]；自2006—2012年，環境保護部每年都頒布《國家先進污染防治技術示范名錄》和《國家鼓勵發展的環境保護技術目錄》，分別針對污染防治新工藝、新技術和先進成熟的污染治理達標技術開展技術推廣，并成為中央環境保護專項資金審查的主要依據。國家環境保護技術管理與評估工程技術中心建立了環境技術管理網(www.chinabat.org)，通過污染防治技術和技術指導文件的更新和發布，實現污染防治技術推廣；“十一五”國家重大水專項“水污染控制與治理技術評估體系研究項目”建立了水污染防治技術信息資源共享中心和水污染防治技術管理信息系統，通過污染防治技術查詢、檢索、咨詢等功能，促進污染防治技術的推廣。

3 我國環境技術指導體系的作用(以城鎮污水處理廠污泥為例)

我國環境技術指導文件的核心是為污染防治工作提供技術指導，其中較為關鍵的環節是政府合理利用技術指導文件，并充分發揮其技術指導作用。以污泥為例，近期環境保護部、國家發展和改革委員會以及住房和城鄉建設部均出臺了關于污泥處理處置的通知，各通知中都提到了技術指導文件中的相關內容。

為進一步推進城鎮生活污水處理廠污泥處理處置工作，國家發展和改革委員會以及住房和城鄉建設部于2011年聯合出臺了《關于進一步加強污泥處理處置工作組織實施示范項目的通知》(發改辦環資〔2011〕461號)。通知提出：在篩選確定污泥處理處置工程具體技術方案時，應按照國家有關技術政策和相關標準規范的要求，在綜合分析評價各方案的經濟性、環境影響和碳減排情況的基礎上，選擇合適的技術，確定合理可行的工程建設方案；運營單位要嚴格執行各項工程技術規范、導則和操作指南，保證污泥處理處置設施安全穩定運行。通知中的這些具體要求明確顯示出了技術指導文件的技術指導和技術規范作用。

為加強城鎮污水處理廠污泥污染防治工作，環境保護部于2010年出臺了《關于加強城鎮污水處理廠污泥污染防治工作的通知》(環辦〔2010〕157號)。通知同樣提出：污泥處理處置應遵循減量化、穩定化、無害化的原則；污泥產生、運輸、貯存、處理處置的全過程應當遵守國家和地方相關污染控制標準及技術規范；要因地制宜，推動通過填埋、焚燒、建材綜合利用，現有工業窯爐(如電廠鍋爐、水泥窯等)共處置等方式，提高污泥無害化處置率。通知中強調了技術指導文件的作用，并且提出的關于污泥處理處置的原則和技術選擇均體現了《城鎮污水處理廠污泥處理處置及污染防治技術政策》及其他技術指導文件的指導作用。

4 我國環境技術指導體系的“十二五”規劃

根據對已發布和已開展編制的技術指導文件進行系統的梳理，結合“十一五” 期間行業全面推進技術指導文件編制的經驗和遇到的問題，對“十一五”《國家環境技術管理體系建設規劃》中構建的污染防治技術政策體系表、污染防治最佳可行技術指南體系表和環境工程技術規范體系表進行了詳細的分析，總結出目前環境技術指導體系主要存在的問題。

(1)目前雖然開展了一系列的技術指導文件編制工作，并且完成了部分行業的覆蓋，但已開展的工作量與所設計的技術指導體系的完整拼圖相比，完成發布的技術指導文件數量較少，并且已開展編制的技術指導文件相對分散，對環境保護的技術指導作用有限，很難形成有效的合力。

(2)由于時間緊任務重，“十一五”技術指導體系表設計不夠完善，部分文件之間的銜接、配合不充分，各類文件的協調性不足，另外，新時期環境保護工作的新要求、新任務，國家對于重金屬污染問題、礦山生態問題、有毒有害有機物問題等很多新的環境管理需求在“十一五”規劃中未能有效體現。

因此，對“十二五”環境技術指導體系規劃進行調整時，在充分考慮關注產業鏈條、實現成龍配套、緊跟環境保護重點工作、引領行業發展的基礎上，將現有國民經濟行業按特征進行組團劃分，將規劃適當調整為九個產業集群〔通用和跨行業環境問題、城市(第三產業)、農村(農牧業)、重化工組團、冶金組團、能源組團、建材組團、輕工組團和靜脈(固體廢物)〕。根據技術指導體系的統籌規劃、重點突破，適時調整、基本覆蓋，科學籌劃、全面支撐的“三步走”戰略實施，考慮在“十二五”期間實現對重化工、紡織、制藥、冶金及面源等重點污染行業和重大環境問題的基本覆蓋。

5 環境技術管理體系的資金投入和“十二五”建設展望

“十一五”期間國家環境技術管理體系的建設經費投入主要來源于：1)環境技術管理體系建設專項經費；2)環境保護公益項目經費支持；3)國家重大水專項經費支持。在“十一五”期間，這三方面資金投入超過1億元，預計在“十二五”期間的投入經費將達2億左右。從資金投入的數字上看費用很大，但實際沒有完全用于建設技術管理體系，環境保護公益項目和國家重大水專項要完成相應研究任務，只有部分資金用于推動技術管理體系建設。因此，要想實現2020年建立層次清晰、分工明確、運行高效、支撐有力的國家水環境技術管理體系的目標，實現技術管理對環境保護的支撐作用，需要更多的資金支持，確保技術管理體系的順利完成和發揮作用。

“十一五”期間，我國環境技術管理體系框架已完成構建，重點行業技術指導文件也相繼開展編制工作，并在部分行業實現了覆蓋；技術評估制度也在不斷建設，技術示范推廣機制處于起步階段。隨著國家對環境技術管理工作的重視，“十二五”期間，在環境技術管理體系專項工作推動的同時，繼續借力國家重大水專項和環境保護公益項目，加快環境技術管理體系的建設步伐，到“十二五”末，將實現“建成系統完善的、以污染防治技術政策、最佳可行技術指南、技術評估和技術示范與推廣為核心內容的國家水環境技術管理體系，基本完成重污染工業行業的最佳可行技術指導體系構建”的目標。

[1]國務院辦公廳.溫家寶總理在第六次全國環境保護大會上的講話[EBOL]．(2006-04-23)[2012-02-26]．http:www.gov.cnldhd2006-0423content_261716_2.htm.

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[3]孫寧,蔣國華,吳舜澤.國家環境技術管理體系實施現狀與政策建議[J].環境保護，2010(15):36-38．

[4]劉憲兵.建立和完善國家環境保護污染防治技術政策體系是實現環境保護科學化管理的基礎[J].中國環保產業,2001(8):12-13.

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DiscussonEstablishmentProcessofEnvironmentalTechnologyManagementSysteminChina

GAO Zhi-yong, WANG Cui-ping, WANG Kai-jun, WANG Ying

School of Environment, Tsinghua University, Beijing 100084, China

TheNationalEnvironmentalTechnologyManagementSystemEstablishmentPlanannounced in 2007 became a significant symbol for environmental technology management work. The role of technology in the environmental protection had been enhanced by technology management, achieving the goal of the technology playing the same important role as legal, economic and administrative instruments. At present, the technical guideline documents had covered the industries and areas including rural residential pollutant treatment, poultry raising pollutant treatment, municipal wastewater sludge treatment, thermal powers, and iron and steel industries, etc. The environmental technology evaluation system and demonstration of dissemination system were under construction. It was projected that the environmental technology management system would be primarily established by the end of the Twelfth Five-Year Period.

planning; environmental technology management; technical guideline system; best available technologies (BATs); technology evaluation

1674-991X(2013)02-0169-05

2012-06-28

國家水體污染控制與治理科技重大專項(2009ZX07529-001)

高志永(1982—)，博士，主要從事環境技術管理與評估研究，gaozhiyong5928@163.com

X32

A

10.3969j.issn.1674-991X.2013.02.027