城市流動人口管理模式及其優化
——基于新公共服務理論視角

謝棋君

(廣州大學 公共管理學院，廣州 510006)

城市流動人口管理模式及其優化
——基于新公共服務理論視角

謝棋君

(廣州大學 公共管理學院，廣州 510006)

城市流動人口管理是測量城市管理有效性的重要指標。傳統的防范式管理模式、屬地化管理模式、區域化管理模式在取得局部性突破的同時仍存在天生缺陷，而新公共服務理論之理念與城市流動人口管理目的存在高度契合，表現出內在的統一性，將之用于指導城市流動人口管理，構建出更為優化的服務型社區化管理模式。

新公共服務；流動人口管理；優化；管理模式

一、流動人口管理基本問題研究

自上世紀80年代以來，隨著戶籍制度的松動，城鄉二元壁壘逐漸被打破。在該情勢蔓延下，城市人口管理正面臨著愈來愈嚴重的挑戰和危機，其主要施加影響者就是以農村剩余勞動力為主力、集中于城市建設、制造與服務業等較低端行業[1]、工作穩定系數低、規模日益膨脹為主要特征的流動人口。

(一)界定：流動人口概念

由于戶籍制度的存在，我國關于流動人口的界定較為復雜，不同職能部門、不同學者從不同視角對于其界定也略有不同。比如，《2010年第六次全國人口普查主要數據公報》 對于流動人口的定義為“居住地與戶口登記地所在的鄉鎮街道不一致且離開戶口登記地半年以上”的人口[2]；公安部門則規定居住于某一地區“3日以上”即為流動人口；有學者(江立華，2004)認為流動人口指暫時離開常住地的短期遷移人口，包括廣義上的公務型流動人群、文化型流動人群、社會型流動人群[3]；還有學者(羅仁朝，2004)認為流動人口就是離開戶口登記地謀求更好發展的人群[4]。通過綜合考量，本研究將流動人口界定為狹義上的流動人口，特指戶籍不在本地的農民工群體。

(二)現狀：流動人口主要管理模式歸納

現階段，我國對于流動人口的管理模式主要包括傳統意義上的防范式管理模式、屬地化管理模式和區域化管理模式，三種管理模式的側重和效用各有不同。

1.戶籍型的防范式管理模式

防范式管理模式，與我國轉型期的經濟體制和城鄉二元經濟結構密切相關，對規范人口管理、控制城市人口規模、緩解城市人口壓力等一系列經濟社會問題，無疑具有積極意義。但是我們進行客觀審視發現，這種管理模式如今已越來越不適應經濟社會發展的客觀要求和流動人口管理的需要，“戶籍制度背后附加著太多的利益鏈條”[5]。 與此同時，其弊端日益顯現：城市流動人口淪為城市“邊緣人”的壓迫感更趨明顯，不能與當地城市戶籍人口同享利益分配果實和公平參與機會，住房、就業、社會保障等諸多方面的權益難以得到有效保障。這種管理模式，還有可能導致“城鄉對立和社會沖突”[6]加劇，阻礙人口合理流動和城市化進程。

2.適應型的屬地化管理模式

屬地化管理模式一般被認為是對防范式管理模式的某種程度上的矯正，迎合了人口城市化背景下經濟社會發展、人口管理的要求，是一種相對積極、合理、有效的城市流動人口管理模式。這種管理模式不是基于對本地城市戶籍人口進行保護和對流動人口進行管制，而是基于適應人口城市化浪潮、農村外出務工人員向城市遷徙的流動潮流等實際趨勢，并根據流動人口規模龐大、問題凸顯等特征，將流動人口群體和計劃生育工作納入流入地區進行屬地化統一管理。其思路是政府對城市流動人口應主觀能動地去適應、疏導，把城市流動人口納入本地政府的經濟社會發展規劃和本地人口管理框架之下，為城市流動人口提供良好的管理和服務，使流動人口的“城市主人翁”意識增強，從而最大程度地發揮其主觀能動性為所在地區經濟社會發展做出貢獻。

3.協作型的區域化管理模式

隨著跨區域、跨省的人口流動數量及其規模與日俱增，產生了針對城市流動人口和計劃生育的協作型區域化管理模式。該管理模式突出省(市)際流出地和流入地之間的協調配合，多形式、多渠道互通信息，密切協作，實行雙向管理，較好地適應了跨省(市)際人口流動的現狀。但需要指出的是，協作型區域化管理涉及到跨省(市)際地方政府間的復雜關系和其他諸多因素，組織協調領導機制的構建與強化很有必要。

(三)困境：流動人口管理優化必要性分析

黨和政府始終關切著流動人口群體的狀況，并不遺余力地提高管理服務水平，以期更好地貫徹以人為本的理念。通過上文歸納分析發現，城市地方政府對此群體的管理雖然取得了一定效果，但問題仍然較多。事實上，政府面臨著兩難的尷尬處境：一方面，以農民工為主力的流動人口群體進城是發展城鄉經濟、解決農村剩余勞動力就業的主要途徑，政府對其選擇負有責任，故為之提供良好的環境，保護其合法權益是理所當然的；另一方面，為保持城市的健康良性成長，城市自身發展空間及配套設施的有限性始終與規模不斷擴大的城市流動人口群體博弈。城市流動人口管理模式的不斷探索是為了更好地處理“兩難”境遇的客觀訴求。那么，如何進行有效的城市流動人口管理？換言之，如何創新優化城市流動人口管理模式？面對這一難題，更深層的考量是急需新鮮理論來指導，而新公共服務理論進入了我們的研究視野。本文的研究邏輯演進見圖1。

圖1 研究邏輯演進圖

二、新公共服務理論與城市流動人口管理優化

(一)輸入：新公共服務理論內涵闡釋

20世紀90年代掀起以“新公共管理”理論為主導的“政府再造”運動，在風靡歐美取得巨大成就的同時，也因為理論本身的固有缺陷，遭到各方質疑。在反思和批評聲中，美國著名行政學家登哈特的新公共服務理論應運而生。新公共服務理論認為，政府的角色應轉變為服務而非導航，服務型政府應取代工業化下衍生出的管制型政府。同時，新公共服務理論將公民置于整個治理體系的中心，推崇公共服務精神，旨在提升公共服務的尊嚴與價值，重視公民社會與公民身份，重視政府與社區、公民之間的對話溝通與合作共治。[7]新公共服務理論框架構建在民主、公民權和服務公共利益價值觀之上，基本內涵主要包括：

其一，服務而非掌舵。在新公共服務理論看來,政府的職能既不是“掌舵”也不是“劃槳”,而是服務，政府應將自身定位為重要的參與者角色，與社會團體、組織一起提供服務和解決問題。

其二，公共利益是終極目標，而非公共管理的副產品。公共管理者的權力來源于公民權力的讓渡，應鼓勵公民逐步形成集體、共享利益的觀念，這樣有助于形成統一的集體利益觀和社會責任感。新公共服務理論認為，政府的作用是確保公共利益居于主導地位,確保解決方案本身和產生過程遵循公正、公平和平等的民主價值準則。

其三，戰略地思考,民主地行動。公共政策的制定，不再只是政府單方的責任，而應該是集合社會中各團體的力量“集思廣益”，通過此種集體協作過程，能夠使政策得到最有效地執行。而要激發出公民參與其中的自豪感和責任感，需要通過公民教育計劃培養其熱情和意見領袖。

其四，服務于公民而不是顧客。公共管理理論倡導把企業管理思想運用到公共服務領域，視公民為顧客提供服務。但是，需要清楚公共利益源自集體協商的結果，絕非個人自我利益的簡單相加，故公共行政人員不僅要回答公民要求，更要關注公民與政府、公民與公民間的信任與合作關系。

其五，責任并不是單一的。新公共服務理論充分認識到責任的現實性和復雜性，并認同公共行政人員應受到一系列復雜制度、標準的影響。故他們應以更加主動的姿態了解法律法規,聚焦社會價值和公民利益，使自己能更好地樹立起正確的責任觀。

其六，重視人的價值。公共組織及其所構成的網絡,要在普遍重視所有人的價值基礎之上，再通過合作的過程來運作,才能夠提升成功的可能性。該理論強調“依靠人來管理”的重要，需始終關注組織中人的價值觀和利益所在。

其七，超越企業家身份,重視公民權和公共服務。企業家式的管理者，視公共資金為己有，用其相當狹隘的思路去追求目標而不顧風險，必將引起一系列問題。而在新公共服務理論看來，公共行政者應首先有公共資源和公共利益不屬于私有的意識，相反，其在職就說明了對于公民服務的職責所在，以一種高度的責任感去為公民提供服務和維護權利。[8]

(二)輸出：新公共服務理論視角下的城市流動人口管理優化及其模式構建

通過全面剖析新公共服務理論，我們發現其核心邏輯始終圍繞以公民為中心的治理理論。新公共服務理論內涵所包括的七個基本要點，概括起來主要是服務政府的精神理念、對公民的一貫重視、對公民權和民主的無條件尊重。基于新公共服務理論的邏輯推演，流動人口這一群體作為公民應當擁有本地城市居民同等的權利，應當受到足夠的關注與重視，同時政府需要認真傾聽該群體的意見和訴求表達。另外，基于該群體事實上的相對弱勢地位，按照羅爾斯所提出的補償原則理念，對于流動人口的管理應提供更高效、更精細的服務，確保其合法權益的維護與保障。

然而，現階段城市流動人口在為城市謀取巨大福利的同時，往往被“邊緣化”，被刻意排斥于主流社會之外，對于該群體的管理整體上反映出的仍是行政性管制“遺毒橫行”，從而演化出一個惡性的生產與再生產游戲規則，對城市的健康發展構成了巨大的潛伏危機。究其根源還是未真正認同流動人口的公民身份，基于此意識下的政府城市管理舉措也就具備了邏輯上的“合理性”。

結合歸納的我國城市流動人口管理模式現狀，筆者認為應打造新公共服務理論指導下的服務型社區化管理模式，才能較好地緩解現階段城市流動人口管理中政府的疲憊感、乏力感，從實質上構建起良性的城市流動人口管理，平衡流動人口與城市發展的步調。所謂服務型社區化管理，主要是指在政府的統一領導下，在相關職能部門的積極配合和指導下，基層社區以社區資源為主要依托，運用社區管理的機制與手段，促進社區內部的調整與整合，從而管理好流動人口的一種管理模式。它在操作上強調屬地管理、參與管理、服務管理、社會管理的有效融合，特點包括如下幾個方面：

其一，該模式將治理重心下移到基層社區。積極發揮基層社區在城市流動人口管理中的“橋頭堡”作用，將管理權限更多地匯集于基層社區本身，減輕管理協調壓力和阻礙，避免因多頭管理、條塊分割帶來的效率低下，真正落實“以塊為主”的原則，強化屬地化管理優勢。

其二，該模式強調將社區常規管理與專項管理相結合。一方面要搞好流動人口的基本信息登記、基本情況了解，并建立與相關行政管理部門的信息溝通等一般性事務管理；另一方面還要搞好專項管理，主要包括房屋出租管理、治安維護、市容市貌維護、衛生防疫、計劃生育等。

其三，該模式強調民主性的參與式管理。其主旨就是社區內成員要熱情參與到社區事務和社區生活當中來，并協助社區管理，為社區的建設與發展貢獻自身力量。故而需將流動人口中表現優秀的人員納入到社區管理團隊中，調動該精英群體參與社區建設的積極性，同時也可以起到示范、催化作用，促使流動人口主動將自身的實際需求與所在社區利益綁定，關心社區事務和社區發展，促進社區流動人口融入社區，進而融入城市。

三、結語

在考察清晰防范式管理、屬地化管理、區域化管理所存在的固有缺陷后，再借鑒新公共服務理論的公民中心和服務精神，建構城市流動人口服務型社區化管理模式。這種相對優化的管理模式按照以人為本的理念，在充分尊重流動人口權益的基礎上，由過去的防范控制型管理轉變為管理和服務并重的社區化服務管理，并注重本地居民和流動人口在社區的交流溝通、互動參與，從而最終使流動人口順利融入城市化發展進程，實現自身角色蛻變，共享城市發展成果。

[1]王春光.我國城市就業制度對進城農村流動人口生存和發展的影響[J].浙江大學學報:人文社會科學版,2006(5).

[2]中華人民共和國國家統計局.2010年全國人口普查主要數據[EB/OL].[2013-06-17].http://www.stats.gov.cn/tjsj/pcsj/rkpc/6rp/indexch.htm.

[3]江立華.城市流動人口計劃生育的管理模式：問題與對策[J].華中師范大學學報:人文社會科學版,2004(5).

[4]羅仁朝.我國城市流動人口管理現狀及策略優化探析[J].城市人口,2004(8).

[5]朱中原.戶籍改革：統一城鄉戶口并非終點[J].中國改革,2007(4).

[6]艾麗娟，蔡艷紅.論中國流動人口管理體制創新[J].大連海事大學學報,2007(3).

[7]李松林.論新公共服務理論對我國建設服務型政府的啟示[J].理論與實踐,2010(2).

[8][美]羅伯特·登哈特.新公共服務：服務，而不是掌舵[M].北京：中國人民大學出版社,2002.

TheManagementPatternsofUrbanFloatingPopulationandtheOptimizationBasedonPerspectiveofNewPublicService

XIE Qi-jun

(School of Public Management,Guangzhou University Guangzhou 510006,China)

Floating population managemet is one of the index for measuring the effectiveness of urban management.Even through the traditional prevent management paradigm、local management paradigm and regional collaborative management paradigm made a breakthrough,they have the birth defects.The concept of New Public Service is highly fit for the urban floating population management and show the inherent unity to each other.It must be supply better ideas through integrated analysis and help to construct the optimize pattern for floating population management.To make the floating population realize urbanization smoothly and intergrate into the urban development process.

New Public Service thoery;floating population management;optimization;pattern of management

C916

A

1008-3715(2013)06-0098-04

2013-10-09

謝棋君(1991—)，男，江西九江人，廣州大學公共管理學院行政管理專業碩士研究生，主要研究方向：城市公共安全管理、流動人口管理。

(責任編輯劉成賀)