旱災發生狀況、政策支持及農戶適應性措施的采用

陳 煌，王金霞，黃季焜

(中國科學院地理科學與資源研究所農業政策研究中心，北京 100101)

應對日益嚴重的旱災風險，積極采取適應性措施已在政府、學術界及民眾中達成了廣泛的共識。國民經濟與社會發展“十二五”規劃中明確指出要增強應對極端氣候事件的適應能力，提高農業、林業和水資源等重點領域適應水平［1］。國外研究表明，提早或推遲作物播種日期是農戶做出的重要適應性反應［2］;購買由政府、NGOs或銀行提供的農業保險也已經成為非洲農戶應對氣候風險的措施選項之一［3］。還有研究發現，為了應對極端氣候事件的影響，一些國家的地方政府會通過一些政策支持手段(如提供相關的預警信息)來提供民眾的抗旱能力［4］。國內也有學者開始對農戶的適應性反應行為開展研究。例如，通過對中國南方四個村的案例調研，劉洋等［5］指出基層農田水利設施的投資與管理需要在制度設計時就考慮干旱的風險。孫芳等［6］對寧夏的研究結果表明，農戶傾向于種植耐旱、穩產的作物品種(如玉米、薯類和向日葵等)來提高抗旱能力。盡管這些研究為理解農戶適應性反應提供了一定實證依據，但很多研究都是基于案例調研，而且對農戶的適應性反應都側重于某一方面。

為了提高應對旱災風險的能力，不僅需要基于大規模實地調研對農戶的適應性反應開展深入系統的分析;而且有必要了解當地政府在應對旱災中的政策支持狀況;從而為國家決策提供更豐富、更有效的決策信息。為此，筆者急需回答如下幾方面問題:最近幾年旱災的發生狀況如何?當地政府是否為社區和農戶提高抗旱能力提供了一些資金、物質或技術等方面的政策支持?當地政策在抗旱預警信息提供方面的現狀如何?有多少農戶在面臨旱災風險時做出了適應性反應?農戶做出的適應性反應行為或采取的適應性措施有哪些?本文的研究目的就是回答以上問題，通過在全國開展的大規模社區與農戶的實地調研，深入系統了解我國農村的旱災發生狀況、政策支持現狀及農戶的適應性反應行為。

1 數據說明

研究所用數據來源于筆者2010年在我國6個省開展的大規模實地調查。這6個省包括河北省、吉林省、安徽省、四川省、云南省和浙江省。這些省份的選取不僅反映了南北方地域的差異，而且也反映了社會經濟發展水平方面的差異。筆者在每個省隨機選取了3個縣，每個縣隨機選取了2個鄉、每個鄉隨機選取了3個村開展調研;另外，每個村內又隨機選取了10個農戶作為調查戶。調查樣本最終包括6個省中的18個縣、36個鄉、108個村、1080戶農戶。

調查收集了村和農戶兩個層面的數據，都是以面對面訪談形式進行調研，本文主要以戶級數據為主進行分析。調查收集了農戶在2006—2010年這5年中的受旱情況，只要農戶在這5年中的生活或者生產遭受到旱災的影響，則定義為受災戶。調研結果表明，在2006—2010年中，有53%(91個村的569個農戶)的農戶遭受了旱災的影響。調查內容包括農戶的種植結構，農作物受旱減產情況，生產資料投入情況，農戶為應對旱災采取了哪些適應性措施等方面的內容。

2 旱災的發生狀況

調研結果表明，在2006—2010年這5年內，大約有一半的農戶因旱災導致了減產(表1)。總的來看，在各地區發生最嚴重旱災的情況下，農戶不減產的比例為47%，即有53%的農戶發生了不同程度的減產，約占總體的一半;其次，減產比例為1% ～25%的輕度減產農戶占到總體的19%，減產比例為25%～50%的中度減產農戶占到總體的20%，減產最嚴重的農戶(減產比例為50% ～100%)占到了總體的14%，調查數據基本符合受災減產程度越重，農戶所占比例越低的一般規律。

表1 2006—2010年最嚴重旱災導致的農作物減產情況 %

分區域來看，不同地區的受旱減產程度差異較大。首先，從不減產的農戶比例來看，河北和云南受旱災影響區域較廣。河北的不減產比例僅為1%，云南為8%，也就是說絕大多數的河北、云南農戶受旱減產了(表1)。吉林大約也有一半的農戶受旱減產(不減產比例為50%)，四川和安徽大約有30%～40%的農戶受旱減產，受旱災影響最小的是浙江，不減產農戶比例達到90%。在減產農戶中，也是河北和云南的減產程度較重。河北的嚴重減產比例達到32%，且中度減產比例為47%，云南的嚴重減產比例為41%，這幾項指標都遠超其余省份。云南由于2010年遭遇了百年一遇的大旱，因此調研的結果顯示其受最嚴重的一次旱災的影響程度較大;而河北是傳統的北方缺水省份，歷年來長期受到干旱的影響。其余省份的農戶減產主要屬于輕度減產和中度減產。

從受到旱災影響的作物來看，三大主要糧食作物的因旱減產程度明顯大于其他糧食作物;經濟作物的減產情況也較為嚴重。在569戶受災戶中，報告玉米受災減產最為嚴重的有278戶，其中有45%達到中度減產(表2);報告水稻受災最嚴重的有72戶，其中47%為中度減產;而報告小麥受災嚴重的農戶雖然只有58戶，但是這58戶中一半的農戶減產比例達到50%以上。相比之下，其他糧食作物的減產程度則相對較低，超過一般的農戶(55%)為輕度減產。值得注意的是，旱災發生時，經濟作物受到的影響也比較大，有96戶農戶反映所種植的經濟作物受旱減產最為明顯，其中58%為嚴重減產。

表2 不同作物受旱災導致減產情況

3 政策支持現狀

調研發現，為了抵御旱災風險，當地政府主要采取了兩類措施來提高農戶的抗旱能力:一是提供抗旱預警和防治信息;二是提供技術、物質或資金等方面的政策支持。由表3可知，在91個樣本村中，有57%的村獲得了抗旱預警和防治信息。其中，只有災前獲得信息的村占分析樣本的15%，高于只有災后獲得信息的村比例(9%)，而大多數村能夠同時獲得災前和災后信息(33%)。這說明抗旱預警和防治信息以災前提供為主。抗旱預警的內容主要包括發布可能要發生的旱災持續期及嚴重程度，并提醒農戶如何采取一些相關的適應性措施(如蓄水準備或調整種植方式等)來減緩造成的損失。抗旱防治信息除了告訴農戶這次災害的特點和等級外，主要是提供事后補救措施的信息(如可能開發利用的水源、在生產投入和種植方面可做出的一些調整等)。

進一步分析各類信息的來源，可以發現目前社區(或村)主要通過政府部門獲得抗旱預警和防治信息;新聞媒體和農技員在信息提供方面也發揮了一定作用。在所有信息來源中，通過鄉鎮及以上政府獲取信息的村的比例達到63%，高于另外兩種渠道的比例;另外兩種渠道的比例分別為37%(電視臺、廣播等新聞媒體)和23%(農技員)。另外，災后的信息來源渠道多樣性明顯高于災前的信息來源渠道。例如，對于只有災前獲得信息的14個村中，有29%的信息由媒體來提供，鄉鎮及以上政府提供的信息比例僅為86%，而技術員提供的信息沒有服務于災前的。而在只有災中或災害后提供信息的8個村中，三類信息來源的渠道所占比例都明顯提高;分別達到88%(政府部門)、50%(媒體)和38%(農技員)。

表3 抗旱預警和防治信息提供情況

相對于抗旱預警和防治信息，技術、物質或資金方面的政策支持提供的力度則很低。調研結果表明，目前僅有5%的村在抗旱方面提供了政策支持。具體而言，有農技員、農學專家等下到田間地頭給農戶現場提供指導的村只有4%;獲得種子、化肥、水管等抗旱物資的村只有3%;另外，還有2%的村獲得了抗旱資金補貼。值得引起注意的是，絕大多數的受災戶所在村沒有被政策覆蓋(95%)，主要是依靠農戶自有的人力、物力和財力來采取適應性措施。

4 農戶采取的適應性措施

適應性措施根據研究角度不同，可以有多種分類方式［7-8］。根據實地調查的情況，筆者將農戶層面的適應性措施歸為工程和非工程類兩大類。其中工程措施主要是以建筑物的形式來表現，例如投資新建或維護機井、水窖、水泵、灌溉渠系等水利基礎設施。調查表明，非工程類措施主要包括兩大類，分別為農田管理和風險管理。農田管理包括農戶采取的調整農業生產要素投入、改變生產日期和加強田間管理等;風險管理則主要指購買農業保險。

實地調查表明，為了應對旱災產生的對農業生產的負面影響，在受到旱災影響的農戶中，大部分農戶都采取了積極的適應性措施，占所調查的569個受災農戶中的86%，只有14%的農戶未采取任何措施應對旱災(表4)。在采取適應性措施的農戶中，只有12%的農戶采取了工程類措施，而全部的農戶都有采取費工程類措施。說明了由于采取工程類措施的成本較高，現階段中國農民主要以采取非工程的、管理類的措施較多。

表4 適應性措施的采取情況

針對農戶采用的措施，進行進一步分析表明，發生旱災時，農戶采用的工程類措施主要以開源節流為目的。具體而言，開源的工程類措施主要有打井和水泵調水，分別占到總的工程類措施的33%和16%(圖1);節流的工程類措施有修水窖蓄水以避免水分蒸發，這類的比例達到24%;修灌溉渠系即能引入新水源又能減少運輸過程中的水流斷流或蒸發導致的水資源浪費，因此兼具開源與節流的功效，它占總的工程類措施的比例分別為16%。但總體而言，采用工程類措施的農戶比例較低(55戶，表4)。盡管工程類措施對減緩旱災的風險十分重要，但可能由于資金和技術等方面的原因，農戶采用工程類措施的比例較低也是筆者所能預期的。

圖1 農戶主要工程類抗旱適應性措施采用現狀

考察農戶非工程類適應性措施中的調整生產要素投入的采用現狀。由圖2可知，農戶進行最多的行為是增加農藥投入量，占到39%;其次增加灌溉強度，包括灌溉頻率增加(32%)，每次灌溉用水量增加(36%);此外，有大約1/4的農戶調整種子投入量或者更換更加抗旱的品種;還有21%的農戶通過增加化肥投入量來期望減少災害損失。

除調整生產要素投入之外，還有農戶選擇改變生產日期以及加強田間管理來降低損失。有7%的農戶會在獲得旱災預報后選擇提早播種來避免作物出苗期遭遇嚴重干旱的情況，即搶播;更多的農戶(18%)則選擇等待旱情緩解后再播種;對于收獲而言，也是更多的農戶(29%)選擇推遲收獲日期，通過延長作物生長期來增加產量;但也有部分農戶(15%)根據旱情的嚴重程度選擇了提早收獲。另一方面，在作物生產的初期，如果發生嚴重干旱，有25%的農戶有機會等來突如其來的一場大雨，從而可以進行補種或者扶苗、定苗、洗苗等田間操作。

圖2 農戶非工程類措施采用現狀:調整生產要素投入

調查還表明，農戶已經逐漸建立起了風險意識。在一些提供農業災害保險的地方，農戶會購買作物保險來減少災害發生時造成的經濟損失，目前已有18%的農戶購買了作物保險。作物保險主要覆蓋玉米、水稻和小麥等主要糧食作物，經濟作物投保的幾乎沒有。此外，在有投保的農戶中，災害發生前就已經投保的占77%，災害發生后投保的有36%，部分農戶災前災后都投保了。但是根據農戶的反饋情況來看，作物保險在參保的政策制定方面及災后的理賠操作方面都還存在著一些不足，這在一定程度上影響著農戶的參與意愿。

5 結論與政策建議

基于我國6省大規模的農業入戶調研，系統了解和分析2006—2010年旱災的發生情況以及社區和農戶在應對旱災時采取適應性措施的現狀及特點。結果表明，在這5年中，有一半左右的農戶遭受旱災影響，其中河北和云南的受災情況最為嚴重;86%的受災農戶都采取了抗旱的適應性措施;目前社區層面采取的抗旱適應性措施主要有提供抗旱預警和防治信息，信息主要經過村委會來提供;只有少部分的社區會提供包括技術、物質和資金方面的政策支持;農戶層面主要的抗旱適應性措施主要以非工程類措施為主，工程類措施的比例相當低。主要的工程類措施有打井、修水窖、修灌溉渠系等;主要的非工程類措施主要有調整生產資料投入、加強灌溉強度以及變更播種和收獲日期等農田管理措施，以及購買農業保險等風險管理措施。

基于以上的調研結論，筆者提出如下三點政策建議:①加大對旱情的監測力度。從調研中可以看出我國旱災的發生頻率還是比較高的，對農業的影響程度也比較大，加大災情監測力度有利于政府和農戶及時做出反應，減小災害損失。②加大政府發布抗旱信息的力度，加強對農戶采取工程類措施的扶持力度。以開源節流為目的的工程類措施往往對緩解農業旱情有明顯作用，但是目前中國農戶采取的這類工程措施比例較低，根據調查經驗所知，主要受措施成本高的因素所限制，因此有必要進行適當的經濟扶持來提高采用比例，保證糧食生產。③提供有效的農業生產抗災技術信息。由于非工程類抗旱措施的采用門檻較低，大多數農戶都能采用，但是如何操作才能使措施效果最大化，則取決于農戶獲得的生產技術信息的質量好壞，因此有針對性地提供抗旱信息能夠有效降低農戶因災損失情況，為農業穩產起到積極作用。

［1］國務院.我國國民經濟和社會發展十二五規劃綱要［EB/OL］.［2011-03-16］.http://news.xinhuanet.com/politics/2011-03/16/c_121193916.htm.

［2］ CHALLINOR A，WHEELER T，GARFORTH C，et al.Assessing the vulnerability of food crop systems in Africa to climate change［J］.Climatic Change，2007，83(3):381-399.

［3］BOKO M，NIANG I，NYONG A，et al.Climate Change 2007:impacts，adaptation and vulnerability［M］//Contribution of working groups II to the fourth assessment report of the intergovernmental panel on Climate Change.London:Cambridge University Press，2007:433-467.

［4］ARCHER E，MUKHALA E，WALKER S，et al.Sustaining agricultural production and food security in Southern Africa:an improved role for climate prediction?［J］.Climatic Change，2007，83(3):287-300.

［5］劉洋，易紅梅，陳傳波，等.村級水資源的管理與利用研究:來自南方四個村的案例分析［J］.中國人口·資源與環境，2005，15(2):94-98.

［6］孫芳，林而達，武艷娟.寧夏氣候變化及其對馬鈴薯生產的影響［J］.中國農學通報，2008，24(4):465-471.

［7］SMIT B，BURTON I，KLEIN R J T，et al.An anatomy of adaptation to climate change and variability［J］.Climatic Change，2000，45(1):223-251.

［8］MCCARTHY J J，CANZIANI O F，LEARY N A，et al.Climate Change 2001:impacts，adaptation and vulnerability［M］//Contribution of working group II to the third assessment report of the intergovernmental panel on Climate Change.London:Cambridge University Press，2001.