合肥市水資源費政策分析及改進建議

郭清斌，馬 中，周 芳

(中國人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院，北京 100872)

水資源費是水資源管理中普遍采用的經(jīng)濟手段。水資源費是指由于取水行為的發(fā)生而征收的費用，它有時針對服務(wù)，但大多是資源稀缺租金的表現(xiàn)［1］。2010年合肥市制定并實施了新的階梯水價，希望建立充分體現(xiàn)水資源價值、優(yōu)化配置水資源、提高用水效率、促進水資源可持續(xù)利用的水價機制。但此次水價的調(diào)整主要體現(xiàn)出對供水成本增加的補償，以及利用累進的階梯價格調(diào)節(jié)居民用水需求，見表1。對體現(xiàn)水資源的稀缺性和環(huán)境價值的水資源費并未調(diào)整，仍然維持0.06元/m3的低價。同期全國直轄市和主要省會城市的平均水資源費征收標準為0.22元/m3，與之相比，合肥市明顯偏低。過低的水資源費會導(dǎo)致一些不利的后果［2］，如削弱了水資源費征收管理的動力，無法補償水資源前期開發(fā)和保護的費用，低效率的部門過渡使用水資源，影響水源地的長期安全等。實際上，水資源費應(yīng)是水價中最活躍的部分，在水價上漲過程中應(yīng)著重調(diào)整水資源費以促進節(jié)約用水［3］。過低的水資源費是相關(guān)政策組合的結(jié)果。以下對合肥市水資源費政策的問題進行深入分析，并提出可行的政策改進建議。

1 合肥市水資源及利用情況

1.1 合肥市概況

合肥市位于中國中部(北緯32°、東經(jīng)117°)，長江淮河之間、巢湖之濱，通過南淝河通江達海，具有承東啟西、接連中原、貫通南北的重要區(qū)位優(yōu)勢，是安徽省政治、經(jīng)濟、文化、信息、金融和商貿(mào)中心，也是全國重要的科研教育基地。

2011年區(qū)劃調(diào)整后，合肥市轄肥東縣、肥西縣、長豐縣、廬江縣和巢湖市以及瑤海區(qū)、廬陽區(qū)、蜀山區(qū)、包河區(qū)，并賦予合肥高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、合肥經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、合肥新站綜合試驗區(qū)、巢湖經(jīng)濟開發(fā)區(qū)市級管理權(quán)限。土地面積達1.14萬km2，常住人口達752萬人，占全省總?cè)丝诘?2.6%。其中，城鎮(zhèn)人口486萬人，鄉(xiāng)村人口266萬人，城鎮(zhèn)化率達64.6%。

表1 合肥市2010年水價調(diào)整前后水價組成對比 元/m3

區(qū)劃調(diào)整前的2009年，合肥市全市行政轄區(qū)總面積為7029.48 km2，其中巢湖水面面積233.4 km2;市區(qū)總面積 838.52 km2，其中巢湖水面面積72.93 km2，市區(qū)建成區(qū)面積為224 km2。全市常住人口為462.73萬人。為保持數(shù)據(jù)系列的一致性，文中采用區(qū)劃調(diào)整前數(shù)據(jù)進行分析。

1.2 合肥市水資源基本情況

a.降水量。合肥市雨量比較適中，多年(1971—2000年)平均降水量為996 mm，略低于安徽省平均水平(1171 mm)，高于北京市(585 mm)。

b.水資源量。2005年以來，隨著降雨量的變化，合肥市地表水量波動明顯，水資源總量也有所變化。2009年合肥市水資源總量為17.61億m3，比2005年減少了23.5%。

1.3 合肥市水資源利用情況

a.供水量增加，本地水資源量不足。隨著城市規(guī)模的擴大和經(jīng)濟的發(fā)展，合肥市總供水量呈逐年上升趨勢。合肥市2005—2009年總供水量的變化趨勢見圖1?？梢钥闯?，2007年開始合肥市本地水資源量已經(jīng)不足，跨流域調(diào)水的供水量逐年增加。2009年跨流域調(diào)水已占地表水供水量的19.4%。

圖1 合肥市2005—2009年水資源量與用水量比較［4］

b.以農(nóng)灌和工業(yè)用水為主。近年來合肥市用水量逐漸加大(扣除農(nóng)業(yè)灌溉，因為農(nóng)業(yè)灌溉的水量會受到洪澇災(zāi)害的影響而產(chǎn)生較大波動)，其中工業(yè)用水量總量增長較快，居民生活用水也逐年遞增。合肥市2005—2009年用水情況見表2。合肥的主要用水對象是農(nóng)林灌溉和工業(yè)，兩者占到總用水量的6/7，最近調(diào)整的供水價格恰好對這兩部分用水缺乏約束，因為農(nóng)林灌溉和大量的工業(yè)用水都不經(jīng)過自來水廠。水資源費是管理水資源的重要政策手段之一，是涉及所有用水對象的費用，包括農(nóng)業(yè)用水在內(nèi)的各種用水都應(yīng)繳納水資源費［5］。因此對合肥市水資源費政策及其效果進行考察有著相當(dāng)重要的現(xiàn)實意義。

表2 2005—2009年合肥市用水量 億m3

2 合肥市水資源費政策介紹

進行環(huán)境政策分析時，要理清政策框架，識別政策目標，明確政策手段。一般來說，政策包括一系列的政策法規(guī)和規(guī)范，因此要列出所有政策體系清單。政策目標應(yīng)該是問題導(dǎo)向的，以解決問題為最終對象，而且目標必須是合適的［6］。

2.1 政策體系的構(gòu)成

合肥市自20世紀90年代開征水資源費。目前已經(jīng)形成了包括國家法律法規(guī)、部委規(guī)章、安徽省地方政策法規(guī)、合肥市地方政策法規(guī)在內(nèi)的多級政策體系，見表3。

《中華人民共和國水法》(以下簡稱《水法》)確定了幾條基本概念:水資源屬于國家(水權(quán));實行取水許可證制度和有償使用制度;取用水資源要申請領(lǐng)取取水許可證，并繳納水資源費，取得取水權(quán)。《關(guān)于推進水價改革促進節(jié)約用水保護水資源的通知》確定了水資源費征收標準與水資源稀缺程度掛鉤的原則?！度∷S可和水資源費征收管理條例》明確了政策執(zhí)行主體是縣級以上人民政府水行政主管部門、財政部門和價格主管部門;征收標準由省(自治區(qū)、直轄市)級人民政府價格主管部門、財政部門和水行政主管部門制定;征收標準要“促進水資源的合理開發(fā)、利用、節(jié)約和保護”。《水資源費征收使用管理辦法》指出水資源費由縣級以上地方水行政主管部門負責(zé)征收;水資源費按照實際取水量確定，按照1∶9的比例在中央和地方之間分配;水資源費屬于非稅收入，全額納入財政預(yù)算管理;水資源費專項用于水資源的節(jié)約、保護和管理，也可用于水資源的合理開發(fā)。省、市的地方政策法規(guī)是對國家法律法規(guī)和部門規(guī)章的具體落實。

2.2 政策目標

《取水許可和水資源費征收管理條例》第一條提到，水資源費征收的目標是“加強水資源管理和保護，促進水資源的節(jié)約與合理開發(fā)利用”?！端Y源費征收使用管理辦法》第一條也提出，“加強水資源費征收使用管理，促進水資源節(jié)約、保護和合理利用”。可以看出，水資源費政策的目標是節(jié)約水資源、保護水資源、合理利用水資源。

在臨床上，急性闌尾炎屬于常見急腹癥，且患者發(fā)病后，臨床多根據(jù)實驗室檢查、患者癥狀、體征等加以診斷，但由于其他疾病與其臨床癥狀相同，或者患者缺乏典型臨床癥狀，因而出現(xiàn)誤診、漏診的幾率較高[1-2]。近幾年由于超聲診斷技術(shù)以及超聲診斷儀質(zhì)量的提升，大多數(shù)正常的闌尾可經(jīng)超聲進行觀察，特別是采用彩色多普勒超聲，可對闌尾炎進行準確無誤的診斷，且可獲得十分清晰的聲像圖，因而為患者疾病診治提供可靠依據(jù)[3]。因此本文選取我院2016年1月—2017年7月收治的經(jīng)手術(shù)病理確診的急性闌尾炎患者60例，回顧性分析其全部的臨床資料，現(xiàn)報道如下。

表3 合肥市水資源費有關(guān)的政策匯總

2.3 征收標準

根據(jù)《關(guān)于調(diào)整水資源費標準的通知(皖價費［2004］13號)》的規(guī)定，合肥市目前水資源費征收標準為:地表水0.06元/m3，地下水0.15元/m3。取用地下熱水、礦泉水以及其他經(jīng)濟價值較高的水按深層地下水的最高標準的2倍執(zhí)行。對城市自來水企業(yè)征收的水資源費，實行分步調(diào)整，取用地下水的，3年內(nèi)暫按上述用水類別相應(yīng)調(diào)整幅度的50%執(zhí)行。3年后，在綜合考慮居民消費等各方面因素的情況下，逐步到位。取用地表水的，按下限執(zhí)行。

3 合肥市水資源費政策的問題分析

3.1 水資源費并不是實現(xiàn)政策目標的主要手段

按照第二部分的分析，水資源費政策的目標是節(jié)約水資源、保護水資源、合理利用水資源。而《水法》第一章第一條提到，“為了合理開發(fā)、利用、節(jié)約和保護水資源……制定本法。”也就是說，整個《水法》的目標跟水資源費的政策目標是基本一致的。為了達到這個目標，《水法》中列出來很多政策手段。排在首位的政策手段是行政配給(如規(guī)劃、區(qū)劃、計劃、調(diào)配、分配、定額、許可證)制度。在總則(第一章)第四條中就出現(xiàn)了“全面規(guī)劃、統(tǒng)籌兼顧，協(xié)調(diào)”的字眼，是所有政策手段中出現(xiàn)最早的。整個第二章都是有關(guān)水資源規(guī)劃的內(nèi)容。第四章和第五章也有5條是關(guān)于行政配給的條款。其次是政府投資(包括鼓勵投資)?？倓t第五條、第六條以及第三章多個條款都與此有關(guān)。排第三位的是行政命令類的政策手段，如總則第八條提到“單位和個人有節(jié)約用水的義務(wù)”，第四章有多條“禁止”條款。第五章有多條“節(jié)約用水”的條款。水資源費僅僅被放在第五章的一個條款中，并且處于取水許可證的約束下。首先要申請領(lǐng)取取水許可證，然后才以繳納水資源費的形式換取“取水權(quán)”。

在推崇依賴行政命令的政策體系安排下，水資源費所能發(fā)揮的政策效果微乎其微。水資源費除了起到強調(diào)“水資源歸國家所有”之外，就只是象征性的表明“水資源是有償使用”的。

3.2 水資源費標準嚴重偏低，政策功能無法實現(xiàn)

作為經(jīng)濟手段，水資源費政策主要有3個方面的功能:①具有籌集資金的功能。水資源費屬于政府非稅收入，全額納入財政預(yù)算管理，為水資源的節(jié)約、保護和管理提供資金;②具有調(diào)控功能?？梢约钏Y源使用者節(jié)約用水，實現(xiàn)水資源的合理利用以及優(yōu)化水資源配置;③具有服務(wù)功能。水資源費收入要“取之于水，用之于水”，主要用于水資源的節(jié)約、保護和管理，也可以用于水資源的合理開發(fā)。合肥市的情況表明，水資源費政策的這3個功能基本都沒有實現(xiàn)。①合肥市水資源費的資金籌集功能可以忽略不計。根據(jù)課題組的調(diào)查，2009年合肥市水資源費收入約為1500萬元。同年，合肥市的地方財政一般預(yù)算內(nèi)收入是180.9億元。水資源費收入不到地方財政收入的千分之一，所以有沒有水資源費，都不影響合肥市政府的收支。②合肥市水資源費的激勵作用沒有體現(xiàn)。合肥市目前執(zhí)行的到戶水價是 2.15元/m3(居民)、2.35元/m3(工業(yè))。0.06元/m3的水資源費僅占水價的2.8%。圖2是國家統(tǒng)計局合肥市調(diào)查隊提供的2000年以來合肥市居民消費支出數(shù)據(jù)，平均而言合肥市居民用水支出占總消費支出的0.81%，并且在最近的5年里一直呈下降趨勢。一般認為水費支出占到總消費支出的2%以上才會起到節(jié)約用水的作用［7］。因此占總消費支出萬分之二的水資源費在激勵節(jié)水方面基本不可能發(fā)揮作用。③合肥市水資源費的服務(wù)功能也不明顯。2008年合肥市收繳的水資源費總額為1020萬元。相比之下，2008年合肥市共完成水利基建投資2.43億元，水環(huán)境治理投資13.28億元。因此，水資源費并不構(gòu)成水務(wù)部門在水資源保護和水環(huán)境治理相關(guān)投資的重要份額，水資源保護和水環(huán)境治理服務(wù)并不依賴于水資源費這部分收入。

圖2 合肥市人均用水支出占人均消費總支出的比例

3.3 合肥市的水資源費不能足額征收

盡管上面提到合肥市的水資源費標準低至0.06元/m3，但仍有大量應(yīng)收的水資源費漏失。合肥市2009年工業(yè)和居民用水之和是9.67億m3，全部按照較低的0.06元/m3計算，應(yīng)繳納的水資源費是5802萬元。實際2009年合肥市的水資源費收入僅1500萬元，占應(yīng)繳納金額的四分之一。不能足額征收的原因可能在于水務(wù)部門重視程度較低(水資源費納入財政預(yù)算，表示水資源費收繳額度的大小與水務(wù)部門的利益并不直接相關(guān))。

4 合肥市水資源費改革建議

4.1 改革水資源費政策體系，更多發(fā)揮經(jīng)濟手段的作用

當(dāng)前中國水資源管理中更多沿用了以前計劃經(jīng)濟的模式，政府主導(dǎo)了水資源配置的過程。計劃經(jīng)濟存在一些被普遍認知的弊端:①不能合理地調(diào)節(jié)經(jīng)濟主體之間的經(jīng)濟利益關(guān)系，容易造成動力不足、效率低下、缺乏活力等現(xiàn)象;②相對固定的計劃與復(fù)雜多變的社會需求之間的矛盾難以發(fā)揮有效的調(diào)節(jié)作用，容易產(chǎn)生生產(chǎn)與需求之間的相互脫節(jié)，使計劃脫離實際，造成不必要的浪費。這些弊端在水資源管理中都有所體現(xiàn)。某地2008年編制的水資源規(guī)劃預(yù)測，2010年水資源用量是5.5～6.7億m3，并以此為目標加大了投入。而實際2010年的用水量為3.2億m3。

基于市場的經(jīng)濟激勵手段在控制成本和激勵技術(shù)進步方面更有優(yōu)勢。經(jīng)濟利益的刺激使得用水主體自覺自愿地控制用水量，從而大幅度降低監(jiān)管的難度和投入。同時足夠的經(jīng)濟利益也可以促使用水主體開發(fā)新的節(jié)水技術(shù)，改進用水效率。

中國經(jīng)濟發(fā)展取得輝煌成就的重要原因之一就是由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的改革。在改革的過程中，市場的基礎(chǔ)性作用已經(jīng)得到廣泛認同。如果在水資源管理中也進行類似的改革，少一些計劃，多一些市場激勵，相信能取得好的效果。

4.2 建立與水資源稀缺程度匹配的費率標準

水資源費費率太低是其政策功能無從發(fā)揮的重要原因，而定價決策機制則是導(dǎo)致水資源費費率過低的根源。現(xiàn)行政策規(guī)定，水資源費征收標準由省、自治區(qū)、直轄市人民政府價格主管部門會同同級財政部門、水行政主管部門制定，報本級人民政府批準，并報國務(wù)院價格主管部門、財政部門和水行政主管部門備案。從省(自治區(qū))的層面考慮，水資源量可能并不是嚴重短缺。根據(jù)世界銀行的數(shù)據(jù)［8］，2009年中國人均水資源量2113 m3，在173個國家和地區(qū)中列第100位，比世界各國(地區(qū))人均水資源量的中位數(shù)(約為2700 m3)低21.7%。對一個超級人口大國而言，這個數(shù)據(jù)并不低。以安徽省為例，2009年可用水資源量 939.05億 m3，用水量292.50億m3，水資源開發(fā)利用率31%，尚在合理開發(fā)限度內(nèi)。但人口密集的大城市水資源則是嚴重短缺，如合肥市水資源開發(fā)利用率已超過100%。合肥雖然緊挨著巢湖，卻受困于水質(zhì)型缺水，可開發(fā)水資源總量短缺［9］。所以從安徽省的角度出發(fā)，水資源并不那么稀缺，定價較低是可以理解的。但這個定價卻遠遠不能反應(yīng)合肥市面臨的水資源困境。也就是說，合肥市政府意識到水資源費標準低，但它無權(quán)調(diào)整水資源費標準。

要改變水資源費費率標準與水資源稀缺程度不匹配的問題，最佳選擇是下放定價權(quán)給市級政府，從而實現(xiàn)水資源的配置、收費和定價等管理主體的統(tǒng)一。市級政府可以根據(jù)自身水資源的現(xiàn)狀調(diào)整費率，實現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置。

短期內(nèi)也可仍由省級政府部門確定水資源費征收標準，但要依據(jù)各地區(qū)的不同狀況分別制定，體現(xiàn)出各地區(qū)的差異。

4.3 稅務(wù)部門代收費

稅務(wù)部門代收費自20世紀80年代就已經(jīng)出現(xiàn)，最典型的是教育附加費。1986年，國務(wù)院頒布《征收教育費附加的暫行規(guī)定》(國發(fā)［1986］50號)，從1986年7月起，以各單位和個人實際繳納的增值稅、營業(yè)稅、消費稅總額的2%計征。由稅務(wù)部門征收后，作為專項費用由教育部門統(tǒng)籌安排使用。1999年《國家稅務(wù)總局關(guān)于加強稅務(wù)部門代收費工作有關(guān)問題的通知》中提到:稅務(wù)部門代各級政府收費，有利于加快費稅改革步伐，整頓收費秩序;有利于節(jié)約大量人員和費用，降低征收成本;有利于加強對收費的監(jiān)督管理。水資源費完全可以采取稅務(wù)部門代收費的模式，由水務(wù)部門核定應(yīng)征收額度(或比例)，由稅務(wù)部門隨增值稅等合并征收。這樣做即有利于提高水資源費的征收率，也有利于節(jié)省水務(wù)部門的人力成本。對企業(yè)而言，減少了和不同部門之間的財務(wù)往來，節(jié)省了時間成本。

［1］沈大軍，陳雯，羅健平.水價制定理論、方法與實踐［M］.北京:中國水利水電出版社，2006.

［2］周國川.費改稅:實現(xiàn)水資源保護稅制對水資源費征收制度的替代［J］.水利經(jīng)濟，2006，24(4):50-52.

［3］朱華偉，袁汝華.水價上漲中的水資源費調(diào)整:南京水價的實證分析［J］.水利經(jīng)濟，2007，25(6):26-29.

［4］安徽省環(huán)境科學(xué)研究院.水環(huán)境保護價格與稅費政策示范:合肥案例研究［R］.合肥:安徽省環(huán)境科學(xué)研究院，2011.

［5］黃蘇寧，方國華，黃顯峰.江蘇省水資源費差別征收模式探究［J］.水利經(jīng)濟，2012，30(1):16-19.

［6］宋國君，徐莎.論環(huán)境政策分析的一般模式［J］.環(huán)境污染與防治，2010(6):81-85.

［7］柳長順，陳獻，劉昌明，等.華北地區(qū)城鎮(zhèn)居民水費支出占收入與消費的比例研究［J］.水利經(jīng)濟，2005，23(2):27-32.

［8］ World bank.Renewable internal freshwater resources per capita(cubic meters)［DB/OL］.［2013-07-01］.http://data.worldbank.org/indicator/ER.H2O.INTR.PC

［9］張林.水價調(diào)整是手段不是目的［N］.合肥晚報，2010-09-22(A2)